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王军:绩效管理在推进税收治理现代化中的战略定位与实现路径

2020-07-27 13:38:00 | 来源:《中国行政管理》 | 作者:

  我国税务系统从国家税务总局到基层税务分局(所)有五级机构,共七十多万在职干部,管理和服务几千万企业纳税人、数亿自然人纳税人和十多亿缴费人,既有政策制定“最先一公里”的问题,又有政策落实“最后一公里”的问题,肩负着“为国聚财、为民收税”的神圣使命。

  党的十八大以来,为担好神圣使命、做好税收工作、发挥好税收职能作用,税务总局党委深入学习贯彻习近平总书记关于“完善领导干部考核评价机制”“沉下心来抓落实”等重要指示精神,按照党中央、国务院关于“严格绩效管理”①等部署要求,围绕抓班子、带队伍、促落实、提质效,全面推行横向到边、纵向到底、任务到岗、责任到人的绩效管理制度体系,将税务总局抓机关司局和省税务局、机关司局抓自身处室和省税务局对口业务、省税务局抓处室和市税务局、市税务局抓科室和县税务局等科学有效贯通起来,进而发挥以上率下的“头雁效应”、纵横协同的“乘法效应”、层层落实的“传导效应”,助力推进税收治理现代化。(①2013年11月12日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致”。2013年3月20日国务院第一次全体会议通过的《国务院工作规则》规定“国务院及各部门要推行绩效管理制度和行政问责制度”,2018年6月25日修订为“国务院及各部门要严格执行工作责任制,严格绩效管理和行政问责,加强对重大决策部署落实、部门职责履行、重点工作推进以及自身建设等方面的考核评估”。)

  一、我国税务部门实施绩效管理的实践发展与创新 

  税务部门实施绩效管理已七年多,通过坚定不移地推、坚定不移地改、坚定不移地用,打造“战略—目标—执行—考评—奖惩—改进”的完整链条,不断增强科学性、针对性和实效性,为压实领导班子责任提供有效机制,为塑造干部担当精神提供有形载体,为落实改革发展重任提供有力保障,为创新行政管理方式进行有益探索。

  (一)针对上级抓下级班子“不易抓”的问题,突出战略引领,使绩效管理成为抓班子、促落实的“指挥棒” 

  按照习近平总书记关于“全党要提高战略思维能力,不断增强工作的原则性、系统性、预见性、创造性”的重要指示精神,税务总局在实施绩效管理中,针对税务系统层级多、分布广、战线长,上级班子直接抓下级班子存在不小难度的状况,树立战略绩效管理理念,确立并持续完善丰富税收现代化战略目标,从2013年的1.0版升级为2016年的2.0版,2020年又优化调整为3.0版②,据此进一步明确各年度主攻方向和工作着力点,凝聚起各级税务机关领导班子同心同向奋进的精气神。具体通过构建包括税务系统绩效管理办法、绩效考评结果运用办法、绩效考评规则在内的绩效管理制度体系,把中央决策部署、税收现代化战略目标,以党建工作、税收中心工作和绩效管理工作的深度融合为主旨,细化为考评司局、驻各地特派办、省税务局及副省级城市税务局绩效指标;各地税务局党委结合实际分解形成省税务局考评市税务局、市税务局考评县税务局绩效指标体系,进一步明确路线图、时间表、任务书、责任状,既形成持之以恒推进税收现代化建设的“战略地图”,又建立上级抓下级班子、推动税收高质量发展的“作战沙盘”,引导“人人讲绩效,事事求绩效”,凝聚起全国税务系统不折不扣贯彻落实党中央、国务院决策部署的强大合力。(②税务总局2013年提出以建设完备规范的税法体系、成熟定型的税制体系、优质便捷的服务体系、科学严密的征管体系、稳固强大的信息体系、高效清廉的组织体系“六大体系”为主要内容的税收现代化目标1.0版;2016年根据国家“十三五”发展规划要求和税务部门实践创新成果,对“六大体系”内涵进行修订形成2.0版;2020年根据党的十九届四中全会精神进一步丰富完善升级为坚强有力的党的领导制度体系、科学完备的税收法治体系、优质便捷的税费服务体系、严密规范的税费征管体系、合作共赢的国际税收体系、高效清廉的税务组织体系“六大体系”3.0版。)

  (二)针对班长抓本级班子成员“不好抓”的问题,突出责任共担,使绩效管理成为抓班子、促落实的“压舱石” 

  按照习近平总书记关于“党委(党组)书记作为第一责任人,既要挂帅又要出征,对重要工作亲自部署、重大问题亲自过问、重要环节亲自协调、重要案件亲自督办”的重要指示精神,税务总局在实施绩效管理中,针对各级税务局班长和成员在同一个班子,朝夕相处,班长抓班子成员可能抹不开面子的问题,将绩效管理从组织延伸至个人,实行班长个人绩效与本单位组织绩效全面挂钩,班子成员个人绩效与本单位和分管部门、下一级联系单位组织绩效挂钩,促进班长当好“第一责任人”、班子成员既抓好分管部门又推动全局工作。在税务总局层面,定期报告各位局领导所分管司局和省税务局联系点绩效考评成绩,且对总经济师、总会计师、总审计师实行绩效考评,将其个人绩效与分管(协管)司局和基层联系点的组织绩效直接挂钩;在税务总局机关司局和省、市、县税务局层面,考评前根据领导分工确定落实绩效指标的责任,考评中建立主要领导抓总和副职领导分管的指导督促机制,考评后实施主要负责人、班子副职的个人绩效与组织绩效挂钩,在整体上、横向上、纵向上有效传导压力动力,激励各级班子成员都自觉担当责任、干事创业。

  (三)针对各层级班子“不齐抓”的问题,突出连环驱动,使绩效管理成为抓班子、促落实的“发动机” 

  按照习近平总书记关于“要进一步健全制度、细化责任、以上率下,层层传导压力,级级落实责任”的重要指示精神,税务总局在实施绩效管理中,针对工作部署从税务总局到基层一线,如果中间环节动力和压力递减,则很难确保落实到位的问题,通过逐级分解指标、逐层压实责任、逐项开展考评,既在税务总局层面明确每项指标的考评司局、责任处室,又在省、市、县税务局层面明确承接相关指标的责任领导,确保一级抓一级班子,每项工作任务有人管、不落空。同时,注重统筹整体工作考评与重点专项考评、税务系统考评和地方党政考评,特别是省税务局对口业务的考评同步纳入对税务总局机关司局的考评,下级对口业务发生重大问题也要关联上级业务主管司局绩效,从而把上级对下级、下级对上级、牵头部门对配合部门、社会对税务机关评价结合起来,并将外部监督、审计、巡视、督查等发现的问题纳入绩效考评,一环套一环,环环相扣,形成一个立体化、开放式、多维度的动力系统,就像高铁把发动机安装在每节车厢一样,促进各级各部门联动协同形成合力。

  (四)针对以往只在年终考班子“不常抓”的问题,突出过程管控,使绩效管理成为抓班子、促落实的“监测器” 

  按照习近平总书记关于“要拿出实实在在的举措,一个时间节点一个时间节点往前推进,以钉钉子精神全面抓好落实”,“要建立日常考核、分类考核、近距离考核的知事识人体系”的重要指示精神,税务总局在实施绩效管理中,针对过去对班子一年一考,属于事后考,缺乏事前、事中监管,不利于抓常抓细抓长的问题,对绩效指标从数量、质量、进度、效果等维度确定考评标准,按月、季、半年、全年实施考评,并建立健全督查督办和绩效考评联动督考合一机制,绩效考评以结果为导向,督查督办抓过程推动,事前定标准、事中有提醒、事后严考评,形成抓常抓细抓长的常态化抓班子机制。这样既明确“做什么”“怎么做”,又明确“做好会怎样”“做不好怎么样”,以年终“算总账”倒逼全程“算细账”。同时,坚持“无差异就无管理”,严格考评以显现区分度,对工作落后单位提出工作改进建议、对工作先进单位晒出其做法作为标杆,既防止考评部门搞“你好我好大家好”,又促进被考评单位同台“比拼”、扬长补短。实行“一把手”原则上每季度主持召开一次绩效讲评会议,班子副职定期对分管部门和联系点考评情况进行分析讲评,对越是税收工作中的不足和薄弱环节,越是加大绩效考评力度,各自讲、相互评、一起出主意,促进各级班子及时补齐短板、持续提升绩效。

  (五)针对抓班子奖惩措施有限“不硬抓”的问题,突出结果导向,使绩效管理成为抓班子、促落实的“生命线” 

  按照习近平总书记关于“把好干部选用起来,需要科学有效的选人用人机制”,“要在选人用人上体现讲担当、重担当的鲜明导向”的重要指示精神,税务总局在实施绩效管理中,针对过去考核对抓班子的成效缺乏激励约束手段,往往导致“干与不干、干多干少、干好干坏一个样”的问题,将绩效考评结果与干部任用、评先评优、公务员年度考核挂钩,与推进领导干部能上能下、职务职级并行相结合,并将抓好绩效考评工作纳入绩效考评,确保考实用好,促进能者上、优者奖、庸者让。在年度绩效考评结果运用中,对组织绩效考评排名前两位的司局和省税务局各增加1个副厅级干部晋升职数、后两位的相应各减少1个副厅级干部晋升职数,司局和省税务局主要负责人公务员考核优秀等次人选均产生自组织绩效优秀单位,其他人员职务晋升、评先评优也优先考虑个人绩效优秀人员。在营改增、国税地税征管体制改革、个人所得税改革、实施减税降费等专项绩效考评中,对考评成绩优异的单位和个人给予专门的表彰奖励。税务总局在做好对机关司局和省税务局绩效考评的同时,督促指导各省、市、县税务局将绩效考评结果运用好,而且将各地税务机关绩效考评结果运用情况也纳入绩效考评,并通过实地察访与绩效考评相融合机制,对实地察访发现落实重大决策部署不力的干部严肃问责,进一步让愿干事、会干事、干成事者脱颖而出并受到嘉奖,让慢作为、不作为、乱作为者无所遁形并受到惩戒,激发干事创业的正能量。

  经过持续深入地实践和创新,税务总局形成了“4+4+4+N”的绩效管理框架体系,即考评范围覆盖各司局、各省税务局、驻各地特派办、副省级城市税务局“四类对象”;考评事项依据年初工作部署、全国两会精神、年中调增任务、其他重点工作“四处来源”;考评指标归为全面从严治党、税收改革发展、工作运转保障、各方多维评价“四大板块”并视情形对一些重大工作制定“N个专项”考评办法。在实施中,注重突出把握好以下几个方面:

  ——注重突出综合平衡。围绕推进税收治理现代化,基于平衡计分卡(BSC)、目标管理、戴明环(PDCA)、关键绩效指标(KPI)等原理,构建综合性强、平衡发展、更加科学的绩效管理机制。从上级领导、服务对象、内部运行、干部发展四个视角考虑设置关键绩效指标,凸显党对税收工作的全面领导、积极推进税收领域全面深化改革、提高税务部门内部运行质效,为纳税人、缴费人提供满意服务,将外部评价、内部评价、业绩评价和长期评价、中期评价、短期评价统筹起来,通过将战略转化为可操作的行动、让战略成为每个人的工作,从而形成立足当前、着眼长远、重点突破、整体推进的绩效考评格局。

  ——注重突出与时俱进。为使绩效管理战略前瞻的理性在实践中达成广泛共识,税务总局坚持坚定不移地推、坚定不移地用、坚定不移地改。因势因时因事制宜,将年初按计划确定目标与年中因变化完善指标结合起来,该增加的增加,该取消的取消,该调整的调整,相应规范考评标准、分值颗粒度、考评方法和考评机制,使绩效指标与考核评价,始终紧扣落实党中央、国务院决策部署,及时回应人民群众期待。尤其是彰显持续改进的核心要义,一方面注重税收工作的绩效改进,通过绩效考评发现税收工作问题短板促进改进提升;另一方面注重绩效管理的升级改进,通过实践验证绩效管理的机制方法是否科学有效,切实采取措施加以优化完善。这使得绩效管理既越来越具前瞻性,又越来越被接受、被认可。

  ——注重突出减负增效。从税务系统实际出发,坚持统一领导、分级管理,将解决形式主义突出问题为基层减负作为“硬杠杠”,既体现同质化特征,又体现差异化要求,同时把握环环相扣的机理,统筹督查检查考核,以结果为导向逐步加大量化机考占比和第三方评价权重,严禁单纯为考评而要求基层填表报数、撰写报告,严禁能够从信息系统中取数仍要求基层报送有关数据报表,严禁承接分解绩效指标搞层层加码,促进各级各部门聚焦重点定措施、轻装上阵抓落实、对标对表促提升。

  实施绩效管理有力促进了税务部门职能转变,提振了税务干部精气神,提高了税收工作质效,提升了纳税人、缴费人满意度。从推动税收工作看,既确保了依法规范组织税费收入和减税降费任务的圆满完成,又确保了税制改革、征管体制改革、税收领域“放管服”改革等重大改革和支持脱贫攻坚、“一带一路”建设、统筹推进疫情防控和经济社会发展等税收政策和措施的落地生效。世界银行《2020年营商环境报告》显示,我国纳税指标2019年比2016年上升了26位,纳税时间缩短为138小时,优于经济合作组织(OECD)高收入国家平均值159小时,首次进入全球前50位。从税务干部认同度看,原国家行政学院政府绩效评估中心2016年独立开展第三方评估认为,“税务绩效管理工作在全国处于领先地位,是中央国家机关推行绩效管理的成功典范。”全国13.54万税务干部不记名受访,有72.5%的人认为“税务绩效管理发挥了指挥棒作用,成为各级党委抓班子、抓落实的有效手段”。2020年3月,税务总局组织各省税务局领导班子全体成员、全体处长和其他干部代表共5000余人,进行网上无记名测评,结果显示对“2020年指标编制情况”的满意度为96.31%,对“2019年绩效考评情况”的满意度为91.97%。从国内外影响看,2019年4月,税务总局在全国公务员工作暨学习贯彻公务员法座谈会上交流绩效管理实践经验。2018年10月,世界银行首次发布全球公共部门绩效报告,积极评价我国税务部门2014年实施绩效管理以来提升行政管理效率、优化税收营商环境的做法和成效,并作为“公务员管理”的优秀典型案例向全球推介。

  二、绩效管理在深入推进税收治理现代化中的战略定位 

  认真贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,一方面必须更好发挥税收服务国家治理现代化的作用,另一方面必须更好推进税收治理体系治理能力现代化。以此为坐标,进一步明确绩效管理在深入推进税收治理现代化中的战略定位,重点在于抓班子、带队伍、促落实、提质效,促进建设税收现代化“六大体系”,进而成为税收在国家治理中发挥基础性、支柱性、保障性作用的“助推器”,提升税收治理“六大能力”即政治引领力、谋划创新力、科技驱动力、制度执行力、协同共治力、风险防范力,进而成为将制度优势转化为治理效能的“催化剂”。税务部门要按照党中央关于“以推进国家机构职能优化协同高效为着力点,优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制”的精神,从制度和体制机制考虑,使绩效管理在更高层次更高水平上为提升政府治理效能探索有效的经验,推动经济社会高质量发展。

  (一)围绕“优化行政决策”,进一步强化绩效管理助力决策部署的机制作用 

  国家治理体系和治理能力现代化包括国家治理决策体系和决策能力现代化。习近平总书记指出,“统筹研究部署,协同推进改革发展稳定各项工作,谋定而后动,厚积而薄发”。决策的过程是“谋”的过程,一切行政活动以此为先导,直接关系到行政管理目标的实现。税务绩效管理的第一环是将税收现代化战略任务转化为年度计划,既着眼长远强调战略性,又结合当前注重目标的可及性,对“为什么”的形势分析、“做什么”的任务论证、“怎么做”的方法探求、“做不好怎么办”的风险防范等,根据上级要求、历史数据和群众呼声,进行综合研判、助力决策。在这个意义上,绩效管理是促进领导班子科学决策、民主决策、依法决策的一项机制,以年度为周期贯穿于推进税收治理现代化全过程。在年初编制绩效指标时,领导干部亲自研究工作重点和关键点,找准难点、痛点和堵点,对抓什么、考什么、怎么抓、怎么考做到心中有数,并通过至少三轮向全系统广泛征求意见建议,逐一研究采纳,反映民意、集中民智。在年中推动指标执行时,领导干部带头根据法律法规和政策要求,对工作开展和绩效考评情况定期开展讲评,既讲出工作落实中存在的问题、又讲出问题形成的原因,既评出持续改进的压力、又评出比学赶超的动力。在年底完成考评收官时,领导干部主持总结全年绩效考评情况,将当年绩效考评报告与下一年绩效考评指标一并提交全系统税务工作会议审议,一方面通过广泛讨论进行“对账式”完善,另一方面通过凝聚共识形成“契约式”任务,首尾相顾、前后接续、继往开来,为新一年工作顺利推进奠定更加坚实的基础。

  因之,着眼于深入推进税收治理现代化,税务部门实施绩效管理需要从优化行政决策出发,以“做正确的事”为目标,经由管理诸要素集成和诸环节运行,最后又进一步推动优化行政决策,实现绩效螺旋式上升。这其间,一是要强化战略眼光看长远。树牢战略绩效管理理念,站高望远,明确组织使命和愿景,制定战略目标并据此做决策定措施,对关键战略成功因素综合研判,顺时应势不断调整,做到“咬定青山不放松”“一张蓝图绘到底”。二是要强化底线思维防风险。保持如履薄冰的谨慎和见微知著的敏锐,客观设定最低目标,从最坏处准备,向最好处努力,切实防范化解重大风险。三是要强化问题意识补短板。根据绩效考评反映的问题短板,扭住持续改进的绩效管理核心要义,把出现的重大问题、长期存在的共性问题作为编制关键绩效指标的重要着眼点,纳入考评予以精准解决。

  (二)围绕“优化行政执行”,进一步强化绩效管理促进执行落实的机制作用 

  国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行力的集中体现。党的十九届四中全会提出“健全强有力的行政执行系统,提高政府执行力和公信力”,行政效能的提升既体现在执行力,同时也有赖于执行力,因为唯有执行力强,不折不扣落实好党中央、国务院决策部署,优质高效服务好人民群众,方能公信力强,树立政府部门良好社会形象。税务部门实施绩效管理旨在通过“抓班子”实现“班子抓”,而“抓”就是执行,即一以贯之、勠力同心、开拓创新地推动新时代税收现代化建设蓝图变现实。比如,2018年为落实中央办公厅、国务院办公厅印发的《国税地税征管体制改革方案》,税务总局搭建起“1+10+36+6+N+1”工作机制,即“1”个机构改革工作小组牵头,下设“10”个专项工作组,向36个省级税务机关派驻“36”个联络(督导)组,分区域设置“6”个指导协调组,机动式派出“若干”个纪律检查组,开展“1”轮改革落实情况巡视,从而形成税务总局党委管总抓、工作小组统筹抓、专项工作组分工抓、联络(督导)组指导抓、省税务局具体抓的改革工作格局;2019年为确保党中央、国务院更大规模减税降费政策措施落地生根,建立了一面旗引领、一盘棋统筹、一张表推进、一竿子到底、一揽子服务、一个口答疑、一把尺核算、一体式督导、一股绳聚力的“短平快优九个一”工作机制;2020年为服务党中央、国务院关于统筹推进常态化疫情防控和经济社会发展的重大决策部署,提出“优惠政策落实要给力,‘非接触式’办税要添力,数据服务大局要尽力,疫情防控工作要加力”的“四力”要求,完善党建引领和监督机制、政策研究与落实机制、组织收入和征管服务与信息化保障机制、税收数据分析机制、疫情防控协调机制等,尤其运用税收大数据从宏观、中观和微观层面深入开展企业复工复产情况分析,精准帮扶企业复工复产复销,推动经济社会秩序恢复。这些经验做法的重要内涵就在于运用绩效管理思维,实行一抓到底、持续改进的闭环管理,且将绩效考评一以贯之,确保各项工作任务“事事有落实、件件重绩效”。

  因之,着眼于深入推进税收治理现代化,税务部门实施绩效管理需要进一步凸显优化行政执行这一主线。一是强化落实重大决策部署的快速响应。各级税务局统筹考评机关各部门和下一级单位,对党中央、国务院部署要求和税收重点工作任务全覆盖,及时纳入绩效考评。二是强化税收工作持续改进的评价导向。以考核评价促提质增效,以绩效分析促问题整改,从根本上、整体上提升税收工作水平。三是强化树立税务队伍良好形象的内生动力。突出责任落实,确保权责一致,让绩效管理成为各单位百舸争流、广大干部千帆竞发的舞台。四是强化促进征纳关系和谐的服务机能。坚持以人民为中心,把纳税人、缴费人的关切作为绩效考评的重要内容和维度,以税务部门执行力提升社会公信力。

  (三)围绕“优化行政组织”,进一步强化绩效管理激发组织活力的机制作用 

  制度优势转化为国家治理效能,需要将国家治理决策付诸执行,在这个过程中离不开坚强有力的组织保证。税务机关首先是政治机关,坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署,必须遵循新时代党的组织路线,不断优化组织体系,在旗帜鲜明讲政治上走在前、作表率。将制度优势转化为治理效能,关键是以党的政治建设为统领,激励领导干部示范带头,整个队伍昂扬向上。税务总局在持续完善“绩效管理抓班子”机制的同时,还建立“纵合横通强党建”“数字人事管干部”“人才工程育俊杰”“严管善待活基层”机制,这样形成多措并举的“带好队伍”机制体系,促进“各个单位有担当、千斤重担众人挑”,不断激发组织活力。2018年,按照党中央、国务院部署要求,在涉及“两个层面、三种体制、四级单位、几万机构、百万税务人、十多亿纳税人和缴费人”的国税地税征管体制改革中,省级和省级以下国税地税机构合并,精简机构3.4万多个,其中厅级税务局数量较合并前减少45个,省级、市级、县级税务局内设处室、事业单位和派出机构分别减少709个、5349个和24899个,撤销县局稽查局3954个,22255名干部由正职转为副职。这次税务机构改革,涉及面之广、触及利益之深,在税务系统前所未有,但实施得平稳顺利,效果好于预期。这在很大程度上得益于多年实施绩效管理形成的组织战斗力。绩效管理为组织体系优化打牢基础,组织体系优化也使绩效管理更具效能。

  因之,着眼于深入推进税收治理现代化,税务部门实施绩效管理需要从优化行政组织视角来进一步提升。一是优化组织体系。立足于加强党对税收工作的全面领导,突出精简高效,巩固并拓展税务机构改革成果,适应深化“放管服”改革、优化营商环境的要求,统筹征管职能和纳税人、缴费人规模,进一步理顺相关机构分工,促进税收职能更好发挥。二是优化人力配置。聚焦国税地税机构合并后“一个局”的定位,注重从优化纳税人、缴费人服务视角,进一步对岗责体系、管理制度、业务流程进行规范、改进和升级,并在此基础上按照人岗相适原则科学配置人力资源。三是优化协同共治。着眼于实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务,在绩效指标的分解承接和执行中,既可以“一竿子到底”,比如将税收工作决策指挥从顶层直达基层,进一步实现扁平化管理,又可以“左右方协同”,厘清横向各部门、纵向各层级间的管理职责,进一步推进更大范围的跨部门联合工作机制,集中优势兵力解决重大问题。通过多主体参与、多方面支撑,形成党政领导、税务主责、部门合作、社会协同、公众参与的现代化税收共治格局。

  (四)围绕“优化行政监督”,进一步强化绩效管理倒逼监督纠偏的机制作用 

  监督体系和监督能力是国家治理体系和治理能力的有机组成部分。在构建政府治理体系中,“必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督”,打造服务型税务机关,各级税务局和广大税务干部履职尽责情况必须接受人民监督。税务部门实施绩效管理,在坚持问题导向和目标导向中,一方面着眼于促进优化税收营商环境、提升纳税人、缴费人满意度,主动接受纳税人、缴费人的监督;另一方面着眼于促进税务机关效能建设、提升基层满意度和社会满意度,主动接受基层和各方面的监督。“绩效管理是使用信息系统监督服务的经济性和有效性,从而实现运作责任的方法。”同时,在强调为基层减负的背景下,绩效考评作为绩效管理的一个重要环节,注重结果导向和过程监控,这样就可倒逼各单位加强自我监督。在实施绩效管理中,各级税务机关及内设机构通过建立重点工作任务和关键指标的日常监控机制,掌握工作进度和重点指标完成情况,发现问题及时纠偏,确保绩效计划得到有效执行和全面完成。比如通过国务院“互联网+督查”系统、政务服务“好差评”系统、12366纳税服务热线平台等渠道接受纳税人、缴费人的监督,并将反映问题及其办理情况纳入绩效考评,形成绩效管理、纳税服务和督察内审等部门协同办理机制,更加优质高效回应纳税人、缴费人诉求。

  因之,着眼于深入推进税收治理现代化,税务部门实施绩效管理需要强化自觉接受系统内外监督的意识。一是强化对事前“该做什么”的监督。通过广泛征求意见,在接受监督中凝聚共识,特别是通过“考评者”和“被考评者”的充分沟通,制定符合实际、针对性强的绩效计划和绩效指标,确保该做的事必须做,该履的责必须履。二是强化对事中“应怎么做”的监督。对重点工作任务加强日常监控,把绩效考评嵌入内部控制系统,既掌握工作进度和关键指标完成情况,又发现问题及时纠偏,确保绩效计划得到有效执行和全面完成。三是强化对事后“做得怎样”的监督。完成年度绩效考评,对内印发绩效考评结果通报,向地方党委政府进行反馈,报告一年来的税收工作绩效,接受方方面面的监督,打造“透明绩效”。

  三、在深入推进税收治理现代化中探索发挥绩效管理机制作用的新路径 

  世界银行全球公共部门绩效报告认为,中国税务部门实施绩效管理主要特点是强化顶层设计、结果运用、技术支撑和组织保障。这些被实践证明行之有效的经验做法,也是在深入推进税收治理现代化中实现绩效管理机制作用进一步提升的重要路径。当前特别要适应大数据时代,着眼于运用互联网、大数据、人工智能等技术提升税务绩效管理现代化水平,进一步拓展发挥绩效管理机制作用的新路径。

  (一)以树立数字绩效理念为关键创新管理思维 

  税务部门是实施宏观经济政策和服务微观经济的重要结合点,具有连接两头的关键作用。大数据是信息化发展的新阶段,对于深入推进税收治理现代化而言尤为重要。深入挖掘大数据的潜在价值,利用云计算等技术对海量信息进行分析研究,不但可为税务行政决策、行政执行、行政组织和行政监督提供科学支撑,而且可为宏观经济决策提供参考、为微观经济运行提供服务。政府部门、公共部门掌握的数据通常分为履职数据、统计调查数据、环境数据和互联网数据四类。就税务部门而言,这四类数据其实也是赖以实施绩效管理的重要支撑。比如,从履职数据看,涉及属于内部管理的党务政务事务和面向纳税人与缴费人的办税缴费服务、征收管理与税务稽查等;从统计调查数据看,涉及纳税人满意度调查、税费收入和减税降费数据统计核算等;从环境数据看,涉及12366纳税服务热线咨询音频、执法全过程记录和办税服务厅办税视频等;从互联网数据看,涉及舆情监测到有关税费的社情民意等。上述数据从多维度反映税务部门的工作效果,既是设置关键绩效指标的重要内容,也是实现绩效管理提质增效的重要信息数据。

  在大数据时代,通过一系列数据客观适时反映各级税务局的绩效,既可对工作过程进行及时监控,又能增强绩效考评结果的公正性。在一定意义上,运用大数据衡量各级税务组织的绩效可称之为数字绩效。税务部门正在推进“以数治税”,只有树立数字绩效理念,才能使绩效管理更好适应“以数治税”新形势,也能提升“以数治税”的绩效,从而发挥现代科技对税收治理的推进和引领作用,发挥税收大数据作为生产要素的乘数效应,实现新技术向税务生产力的高效转化。

  (二)以打造智慧型税务局为依托优化绩效管理运行机制 

  党中央、国务院提出要创新行政管理方式和服务方式,加快推进全国一体化政务服务平台建设。税务部门不断推进税收征管服务平台建设,并积极融入全国一体化政务服务平台。2016年,金税三期工程全面上线,在全国税务系统首次实现了基础平台、应用软件等方面的大统一,为税收治理现代化插上了金色翅膀;增值税发票管理新系统全面推广,实现了对发票信息的“一网打尽”,在信息管税、防范风险、优化服务和辅助决策中发挥了越来越大的作用。新形势下,税务部门正在深入研究充分利用云计算、大数据、人工智能等新技术,建设开放灵活、安全可靠的新一代税务信息系统,实现党务政务业务一体衔接、税种费种一体联动、各层级机构一体运转、组织岗责优化与信息系统升级一体推进,着力打造智能税务、智慧税务。

  应通盘考虑信息化建设新布局,把绩效管理诸要素“内嵌”到各业务系统,将绩效考评作为业务流和工作流的最后一个环节,打通取数通道,实现绩效管理系统与相关系统更具融合性的一体运行。比如,与决策指挥系统互通互融,决策层可实时查询各单位抓落实的动态进展,而且可据之实现指标编制的预期管理。与党务政务系统互通互融,实现组织绩效“一局式”归集,个人绩效“一员式”归集,组织绩效和个人绩效的衔接更加灵活,尤其能够随时归集,有利于人力资源配置管理。与内外部监督系统互通互融,把内控监督和督查督办的结果信息实时纳入绩效考评,实现督在经常、考在日常、改在平常。尤其通过国务院“互联网+督查”系统、政务服务“好差评”系统以及12366纳税服务平台和舆情监测等外部监督信息,及时掌握纳税人、缴费人诉求及问题反映,对快速响应情况纳入绩效考评,促进各级税务机关和广大税务干部为纳税人、缴费人提供更加优质便捷的税费服务,确保动力传导环环相扣、工作落实前后接续、为民服务内外呼应,更大程度发挥绩效管理的积极效应。

  (三)以进一步加大多维度自动化考评力度为突破提升绩效管理效能 

  税务总局考评省税务局绩效指标经过多年持续优化升级,量化指标分值权重达到70%以上,各类绩效指标不同程度都有相应信息系统作为考评数据来源,特别是“组织税费收入”“优化税收营商环境”“征管努力程度”“税务稽查管理”以及税种管理有关指标,均实现量化机考。但从整个绩效指标体系来看,相关信息系统产生数据需要考评部门进行整理,还未达到完全意义上的自动化考评。依托税收大数据进一步提升量化机考指标占比乃至全部指标实现机生、机汇、机考,重点是实现工作数据化、数据工作化、考评自动化。其中既涉及税务系统内部产生的数据,又涉及税务系统外部产生的数据,需要以数据为主构成上下左右内外协同的绩效考评维度。这些维度既依托于税务部门工作流程,又依托于税务部门与相关部门的信息交互。由工作流和交互流产生数据流,通过数据的共享,可以实现多维度量化机考。比如,“全面从严治党”类指标依托税务党建云平台、税务干部综合管理信息系统、内部控制监督平台、巡视巡察信息管理系统、税务绩效管理信息系统、数字人事信息系统等;“税收改革发展”类指标依托自然人税收管理系统、社保费信息系统、企业所得税汇算清缴系统、税务稽查系统、电子发票公共服务平台、组织收入和计统报表及重点税源管理软件、出口退税系统等,实现自动化考评,进一步提升绩效管理工作效能,以高质量绩效管理服务高质量推进新时代税收现代化。(作者:王军,国家税务总局党委书记、局长,国家社会科学基金重大委托项目“推动高质量发展的税务绩效管理:实践发展与理论研究”负责人)

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