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税务人才队伍建设研究(中)


2009-09-23 16:03:25 | 来源:中国税务学会秘书处 | 作者:中国税务学会、国家税务总局人事司课题组

  三、税务人才队伍的发展与现状分析
  (一)税务人才队伍的发展历程
  随着新中国的建立、改革开放和社会主义市场经济体制的不断确立和完善,我国的税务人才队伍逐渐发展壮大。总的来看,税务人才队伍的发展经历了四个阶段:第一阶段为建国后到改革开放前(1949~1978年),这一阶段,在社会主义计划经济条件下,税收工作依附于财政工作,税收的职能作用较为有限,从事税收工作的专业人员较少,尚未形成相对独立的税务人才队伍。第二阶段为国家实施改革开放到税务机构单独设立前(1978~1988年)。这一阶段,社会主义市场经济体制初步确立,财税体制改革启动实施,税收在国家经济社会发展中的地位和作用大幅提升,税务干部队伍建设发展较快,税务专业人才队伍初步形成。第三阶段为机构单独设立、由财政部归口管理后到实施新税制前(1989~1993年),这一阶段,伴随着社会主义经济体制改革的快速推进,税务人才队伍得到了快速发展,税收专业人才队伍的数量有了长足进步。第四阶段为国家税务总局成立和新税制后的时期(1994年至今),这一阶段,社会主义市场经济逐步完善,税制改革、征管改革和干部人事制度改革快速推进,税收专业化、精细化、科学化管理水平不断提高,税务干部队伍建设得到高度重视和切实加强,形成了一定规模的税务专业化人才队伍。
  (二)税务人才队伍的发展现状
  1.税务人才总量分析。以广义人才概念为基础,我们以税务系统正式在编在岗的工作人员作为税务人才数量的统计范围。据有关资料统计,截至2007年底,全国税务系统人才总量为748218人,其中男性为504247人,占67.4%,女性为243971人,占 32.6%;国税系统为395522人,占52.9%,地税系统为352696人,占47.1%.按照人才分类组成划分,其中行政管理类人才为135723人,占18.14%,税收业务类人才为580127人,占77.54%,专业技术类人才为32368人,占4.32%,税收业务类人才在人才队伍总量中比例较高,在人才队伍中占主体地位。
  2.税务人才队伍年龄结构情况分析。2007年底,全国税务系统35岁以下人才数量为214704人,占人才总数比例的 28.7%,与2001年的48.87%相比,下降了20.17%;36~45岁人才数量为366586人,占48.99%,与2001年的38.43%相比上升了10.56%;46岁以上人才数量为166928人,占22.31%,与2001年的12.7%相比,上升了9.61%,人才队伍年龄结构总体呈现出低年龄段人才比例下降,中高年龄段人才比例上升的趋势。全系统人才队伍平均年龄从2000年的39.8岁,上升到2007年的41.68岁,且根据现状分析预测,人才队伍的年龄峰值和平均年龄将在未来保持持续增长,人才队伍整体偏于老化的趋势特征较为明显。
  3.税务人才队伍学历结构情况分析。从现有统计资料看,截至2007年底,全国税务系统拥有研究生学历人数为14470人,占人才总数比例的1.93%,与2000年的0.37%相比,增长了4倍多;大学本科学历人数为345336人,占46.15%,与2000年的 12.15%相比,增长了近3倍;大学专科学历人数为300816人,大专以上学历人数合计为660622人,占88.29%,与2000年57.28%相比增长了31.01%,税务人才队伍的整体学历层次提高较快。分析其原因:一是近年来税务系统新招录人员的学历层次普遍较高,均有大学本科以上学历;二是在各级税务机关的重视、鼓励和支持下,税务人员通过在职学历教育取得了更高学历。税务人才学历层次的提高,一定程度上提升了税务人才队伍的整体素质。
  4.税务系统部分高层次人才情况分析。税务高层次人才是指在税收工作中起着核心骨干、领军示范作用的高素质、专家型和复合型人才。这里我们仅以取得高学历、高职称和"三师"执业资格的人员为范围进行统计分析。截至2007年底,全国税务系统获得高级职称的人才数量为605人,占人才总数比例的0.08%,取得注册税务师资格的为16436人(其中大部分为1998年非社会公开考试取得),占2.2%;取得注册会计师资格的为2247人,占0.30%;取得律师资格的为835人,占0.11%;不考虑个人重复取得因素,以上几项和取得硕士研究生以上学历人数比例相加,合计占人才总数比例的4.6%.高层次人才总体在税务人才中的比例较低,特别是在会计、法律等专业领域的高层次人才匮乏。
  5.税务人才培训情况。教育培训作为税务人才培养开发的主要途径,近年来得到不断加强。各级税务机关在规范公务员初任培训、任职培训、更新知识培训和专门业务培训的基础上,按照分级分类培训的原则,充分利用系统内外培训资源,大力组织开展了以领导干部轮训、"六员"一线岗位人员轮训和业务骨干培训为重点的全员培训活动。同时广泛开展创建学习型机关活动,推广远程视频培训、网络培训等培训形式,积极组织开展岗位练兵、技能比武、业务竞赛等在岗学习活动。据统计,2003~2007年,全国税务系统共举办各类培训班124045期,累计培训达4915227人次。其中举办领导干部培训班6387期,培训214693人次;业务骨干培训班35414期,培训1518021人次;一线人员培训班75464期,培训2955338人次。大规模、多层次的在职培训与教育,改善了税务人才的知识结构,提高了税务人才队伍的整体素质和能力。
  (三)税务人才队伍建设中存在的主要问题
  近年来,国家税务总局提出实施人才兴税战略,研究制定了加强税务人才队伍建设的措施办法,相继建立了外语、税务稽查、税收统计、反避税等专业人才库,基本确立了税务人才队伍建设的基本思路和宏观布局。各级税务机关积极引智招才,不断完善人才的选拔使用机制,探索建立有效的人才工作机制,加大了人才培养开发力度,人才队伍素质和专业化水平明显提高,为税收工作的可持续发展奠定了良好基础。但是,伴随形势和任务的发展变化,税收工作对税务人才的质量、数量和能力提出了新的更高的要求,税务人才队伍还不能完全适应税收事业发展的要求,税务人才队伍建设还存在不少问题,主要表现在:
  1.人才观念和人才意识还有待强化。税务系统中一些单位和领导对人才工作在现代税收管理中的地位、作用和重要性认识不足,对"人才资源是第一资源"的定位还不够明确。集中表现在:一是人才战略谋划不够。对人才工作缺少战略思考和长远规划,没有真正把人才工作提上议事日程,并置于税收工作大局,作为一项至关重要的基础性工作进行部署落实,人才战略与税收核心任务与工作目标尚未有机结合。二是人才主体意识缺失。"人才为本"的理念还没有真正树立,人才发展需要从属于工作需要的现象还较为普遍,对人才成长规律缺少全面认识和科学把握,促进人才成长发展的具体措施不多,主动服务人才的意识不强。三是人才工作的责任落实不够到位。个别领导缺乏加强人才工作的责任感和使命感,工作指导不够、监督不力,对人才工作缺少相应的责任考核制度,统一领导、责任明确、分工协作、齐抓共管的工作格局有待进一步形成。
  2.人才工作机制还不健全。一是人才开发培养还停留在较低层次,对人才的需求缺少科学的预测分析,人才引进的计划性不够,引进数量受到人员编制的限制而十分有限,难以满足税收工作发展的需要;教育培训形式内容缺乏针对性和吸引力,基层一线培训资源不足的矛盾还比较突出。二是人才评价考核缺少科学有效的标准和方法,忽略层次区别和职位差异,工作能力和工作业绩难以充分体现。三是人才选用机制不够灵活,部分限制了人才的发展空间,优秀人才难以脱颖而出;人才部门单位的壁垒尚未打破,人才流动不畅,人才资源难以有效整合,人才配置效率不高。四是人才管理的科学性、有效性不足,管理模式粗放式,简单化,留在事务层面。五是受制度、环境等因素的约束,有效的人才激励机制难以建立,激励空间和作用有限,影响了人才工作积极性和创造性的发挥。
  3.人才队伍的集聚能力不足。从外部看,改革开放引发了我国社会生活中"四个多样化"的局面,即经济成分和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化,对税务人才队伍的思想状况产生较大冲击,使人才队伍中部分人员理想信念出现滑坡,人生观、价值观发生改变,事业心、进取心趋于弱化。从系统内部看,由于职业发展空间有限、税收执法服务压力加大、机构改革、征管改革、工资改革和思想政治工作开展不到位等原因,导致税务机关现有人才集聚能力不足,部分人才的工作主动性、敬业精神和奉献意识受挫,对本单位、本部门的归属感降低。在部分经济较为发达地区,税务干部的辞职人数比例呈明显上升趋势,且多为在税务稽查、国际税收、信息应用等专业领域的高素质人才,优秀人才流失的问题值得关注。
  4.人才队伍的结构还不尽合理。一是高层次人才短缺。虽然税务人才队伍的整体学历层次较高,但多为通过在职教育取得,具有较高专业知识水平和工作能力的人才相对较少。人才的专业结构也比较单一,适应现代税收工作要求,系统学习财会、法律、计算机等多个专业的跨学科复合型人才稀缺。反避税、税收政策研究、税收经济分析等专业领域的人才较少,决策型、创新型、专家型人才匮乏。二是年龄结构趋于老化。目前税务人才队伍的数量年龄峰值区间在40~45周岁,总体呈现中间大、两头小的"橄榄形"结构,队伍主体处于工作经验较为丰富精力较为充沛的时期,对做好税收工作较为有利;但年轻人才比例较低,影响了队伍的整体活力;且平均年龄呈明显上升趋势,未来出现年龄断层的问题较为严重。三是人才分布不均衡。在人才横向分布上,经济发达地区、大中城市的人才资源较为丰富,可使用的人才选择性大;而在经济欠发达地区和边远地区,人才的数量则比较少,甚至因为人才的缺乏影响到了税收工作水平的提高。在人才纵向分布上,中高级人才向机关聚集,而基层征管一线人才严重缺乏。
  5.人才成长发展环境还有待优化。一是人才成长"独木桥"现象较为突出。在现行的干部人事管理体制下,人才进步的主要途径是晋升职务,而据统计,2007年底全国税务系统副科级以上职务人员为106556人,仅占人员总数的14%,职务职数的限制使人才成长的机会和空间较为有限;且由于缺少专业化的人才成长渠道,无法为税务人才进行职业生涯规划设计,大部分人才处于"自然成长"状态,影响了人才的成长发展。二是人才成长导向缺乏。目前税务系统制定出台的鼓励人才成长、促使人才发展的政策措施还比较少,人才价值和能力素质的重要性在干部选拔使用等方面还没有得到充分体现,高层次人才的地位、作用还没有得到普遍认可和充分发挥,积极导向作用的缺乏使人才向高层次发展的驱动力不足。三是鼓励成才、宣传人才的氛围营造不够。对加强人才队伍建设的重要意义和有关政策的宣传需要加强,对人才工作的好经验、好做法以及先进人才典型和先进典型事例挖掘、宣传不够,"重才、爱才、惜才、用才"的氛围还比较淡薄。
  四、税务人才队伍建设的总体思路和战略规划
  (一)税务人才队伍建设的总体思路和原则
  新时期新阶段,税务人才队伍建设要以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观和科学人才观,紧紧围绕税收工作大局,大力实施人才兴税战略,以人才队伍能力素质建设为核心,以建设高层次人才队伍为重点,完善政策,创新机制,构建平台,优化环境,加强人才资源的整体开发,努力造就一支数量充足、素质优良、门类齐全、结构合理的税务人才队伍,为税收事业发展提供坚强的人才保证。应主要把握以下原则:
  1.坚持党管人才的原则。按照管宏观、管政策、管协调、管服务的要求,发挥税务系统各级党组对人才工作的领导作用,科学制定人才工作的总体规划,统筹人才队伍与税收事业的协调发展,为税务人才队伍建设提供政治和组织保障。
  2.坚持德才兼备的原则。把品德、知识、能力和业绩作为衡量人才的主要标准,树立人人都能成才的观念,形成良好的用人导向,创造税务系统人才辈出、人尽其才的生动局面。
  3.坚持培养与使用相结合的原则。加大税务人才培养开发力度,努力培育人才的学习能力、实践能力和创新能力,全面提高人才素质。正确认识人才培养与人才成长、促进工作的关系,做到在培养中使用人才,在使用中培养人才。
  4.坚持分级分类管理的原则。遵循人才成长规律,尊重人才个体差异,以规范职位管理为基础,实行税务人才的分级分类管理,区别培养人才,合理配置人才,有效使用人才,科学管理人才,充分发挥各类人才的优势和潜能。
  5.坚持改革创新的原则。突破传统思维模式,转变人才工作理念、抓住人才吸引、培养、使用、评价和激励等主要环节,创新人才工作机制和工作方法,努力营造有利于各类税务人才快速成长、优秀人才脱颖而出的环境。
  (二)税务人才队伍建设的战略规划
  以人为本是"人才兴税"战略的核心理念,税务人才队伍建设的战略目标就是要坚持以人为本的人才战略导向,构建科学的税务人才工作机制,造就一支素质优良的税务人才队伍,为税收事业可持续发展提供强有力的组织保证和人才支持。同时,税务人才队伍建设又是一项长期的战略性、系统性工程,应统筹谋划,逐级推进,分步实施。为完成这一战略目标和工程,在抓好一般性工作的基础上,应重点抓好以下三个方面工作。
  1.建立税务人才队伍体系。建立税务人才队伍体系,是税务系统抓好人才建设的当务之急,是统一、规范人才队伍的必然要求。按照分级分类管理的要求,税务人才队伍体系包括横向体系和纵向体系。
  (1)横向体系。根据工作性质、岗位类别和工作权限的不同,把税务人才分为行政管理类、税收业务类和专业技术类。行政管理类人才是指税务系统中具备相应的任职资格、知识或技能,主要从事行政管理的人才。税收业务类人才是指税务系统中负责贯彻执行税收法律法规,从事税款征收、税源管理、税务稽查、法律救济以及会计、统计、审计等具体税收业务的专门人才。专业技术类人才是指各级税务机关以及所属事业单位中从事计算机技术、税收科研、后勤服务保障等专业技术人才。具体人才管理实践中,各级税务机关可以对三类人才进行专业的再划分,以满足专业化人才队伍建设的需要。
  (2)纵向体系。根据各级税务机关的职责和权限,考虑到税务机构管理层次,将各类税务人才分为专家级、高级、中级以下级别,每个级别划分为三个等级(L1、L2、L3),以反映各类税务人才素质能力等方面的差异性。专家级人才是指在专业学术或技术领域取得理论突破或创新成果,在工作实践中作出突出成绩,学术水平和工作水平在国内或税务系统内处于领先地位的人才。专家级人才由国家税务总局进行评定管理。高级人才是指精通业务知识,创新意识和工作能力强,工作业绩突出,胜任承担重要复杂的工作任务,工作能力和水平得到普遍认同的人才。高级人才由省级税务机关负责评定管理。中级以下人才是指具有一定的业务知识水平、较强的工作能力和较为丰富的工作经验,能够独立担当较为复杂的工作任务,能够较好地履行岗位职责,在工作中起着骨干作用的人员。中级以下人才由地(市)级税务机关负责评定管理。
  2.制定和完善税务人才制度体系。制度建设是税务人才建设一项十分重要的基础工作。国家税务总局应根据税务系统实际,制定关于加强税务系统人才队伍建设的意见,以作为"税务人才队伍建设"的纲领性文件,在宏观方面对税务人才队伍建设进行具体指导。同时,为了进一步推进税务系统人才队伍建设,国家税务总局应抓紧制定高级人才库管理办法和税务系统人才队伍建设中长期规划,具体提出税务人才的年度、中期和长期的需要计划和前瞻工作规划。各省(直辖市、自治区)国家税务局、地方税务局可依照国家税务总局人才队伍建设的相关文件和规定,根据各自的实际情况制定适合本省的人才队伍建设的相关制度和各类人才库建设的实施意见,并对人才工作制定中长期规划。经过全国税务系统的共同努力,以期尽快形成一个较为完整的税务系统人才制度体系,争取尽快实现税务系统人才队伍建设工作的制度化、规范化和科学化。
  3.积极探索税务系统人才队伍建设的10年规划。我们从税务系统的人才状况和需要出发,大致提出全系统人才队伍建设的阶段性目标,研究和探索人才建设的10年规划。
  第一阶段(2008~2011年):夯实基础和体系构建阶段。基本建立分类分级的税务人才队伍体系,建立税务人才队伍建设的制度体系;整合各地现有的人才资源,建立完善覆盖全面、结构合理的各级各类人才库,实现人才队伍建设由分散化向集中化的转变,人才队伍的素质结构明显改善,初步形成"总局统一领导、各地全力推进、各部门齐抓共管"的工作格局。有关具体目标包括:
  ——抓好各级人才库的建设。建立涵盖行政管理、税收业务和专业技术等主要门类和总局、省局、地市局三级的立体形人才库,其中总局级人才库入库人数达到2000人左右,省级人才库入库人数达到2万人左右,市地级人才库入库人数达到10万人左右,实现人才库的动态管理、统一调度、集中使用,充分盘活优化人才资源。
  ——改善人才队伍的整体素质结构。到2011年,税务人才中具有大专以上学历的达到90%左右,大学本科以上学历的达到60%左右;取得税收相关专业中级以上职称的达到20%左右,取得"三师"资格证书的达到5%左右;各类人才人均年脱产学习时间累计约达12天以上。
  第二阶段(2012~2015年):逐步完善和加快发展阶段。税务人才队伍体系和制度体系逐步健全,系统科学的税务人才开发培养体系逐步建立,税务人才的成长发展环境进一步优化。税务人才总量稳步扩大,高层次税务人才数量有较大幅度增加,税务人才能力建设明显加强,整体素质显著提高,税务人才结构、分布趋于合理,人才队伍发展基本与税收工作的发展相适应,有关具体目标包括:
  ——人才队伍总量稳步扩大。通过人才开发培养,全国税务系统人才总量以年均约2%的增幅递增,其中中级以上人才每年以5%的比例增长,行政管理、税收业务和专业技术三支人才队伍要同时得到加强,并使其比例结构与税收工作相适应,基本保持协调发展。
  ——高层次人才队伍大幅增长。高素质、专家型和复合型的高层次人才比例较大幅度增长,其中硕士以上学历的人才比例要达到5%左右,具有"三师"资格干部比例要达到10%左右,跨越多个税收相关专业的复合型人才比例达到5%左右,以高层次人才队伍建设带动整个税务人才队伍的能力素质的提升。
  第三阶段(2016~2017年):全面提高和后续发展阶段。建成具有一定规模的税务高层次人才队伍,建成一支满足税收工作需要的数量充足、素质优良、门类齐全、结构合理的税务专业人才队伍,建立健全现代化的税务人才开发管理体系,构建完善税务人才充分发挥才智、施展抱负的事业平台,形成税务人才队伍与税收事业持续和谐发展的良好局面。

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