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促进新能源产业发展的财税政策研究


2014-02-25 11:39:00 | 来源:首都经济贸易大学课题组 | 作者:丁芸 孟芳娥 张天华 林韵

    内容摘要:能源是人类社会生存和发展的重要基础,是关乎国家经济命脉和安全的重要战略资源,对经济、社会发展起着不可缺少的推动作用。鉴于常规能源的有限性和环境问题的日益突出,以可再生和环保为特征的新能源产业迅速兴起。由于新能源发展具有正的外部经济效应,需要公共财政的鼓励和扶持,从这个角度出发,本课题具有十分重要的理论意义和现实意义。当前,我国新能源发展处于初期阶段,行业发展存在诸多问题,现行财税政策支持体系也不完善,这些都不利于新能源战略下的产业发展。地热能、氢能和海洋能的开发利用基本上处于刚刚起步阶段,利用规模较小或仍在研究之中;而太阳能、风能、生物质能已经开始实现规模化发展,正在走向实用,产业发展迅速。因此,我们重点针对太阳能发电、风力发电、生物质发电等领域,从产业发展的宏观角度,详细分析了我国新能源产业发展现状以及产业发展过程中存在的问题,并对我国政府促进新能源产业发展的财税政策现状及存在的问题进行了梳理,进而选取美国、日本、丹麦、德国等一些国家为重点研究对象,对其新能源产业的发展情况和政策实施效果进行分析,从而提出我国促进新能源产业发展的财税政策。
    关键词:新能源 发电 财税政策
    一般地说,常规能源是指技术上比较成熟且已被大规模利用的能源,而新能源又称非常规能源,通常是指尚未大规模利用、正在积极研究开发的能源。新能源的各种能源形式都是直接或者间接地来自于太阳或地球内部深处所产生的热能,包括了太阳能、风能、生物质能、地热能、氢能和海洋能等。1980年联合国召开的“联合国新能源和可再生能源会议”对新能源的定义为:以新技术和新材料为基础,使传统的可再生能源得到现代化的开发和利用,用取之不尽、周而复始的可再生能源取代资源有限、对环境有污染的化石能源与传统的化石能源。与传统能源相比,新能源资源潜力大,环境污染低,可永续利用,是最有利于人与自然和谐发展的能源。
    一、促进我国新能源产业发展的意义
    改革开放以来,我国以能源消费翻一番保证了国内生产总值翻两番,能源效率大大提高。但从总体看,我国能源总量少、结构不合理、利用效率低下和环境污染等问题依然非常严重。目前,我国已经成为世界第二大能源消费国,在“十二五”末将超越美国成为世界上最大的能源消费国;2020年实现国内生产总值比2000年翻两番的目标,将会使我们承受更为沉重的资源、环境和生态压力。同时,我们看到,我国是目前世界上最大的CO2排放国,尽管我国的人均排放水平只占美国的1/4、日本的1/2,中国将面临越来越大的国际压力。
    当前我国新能源发展处于初期阶段,新能源能耗占我国能源消耗的比例仍然比较低,2012年非化石能源消费量占我国一次能源消费总量的比重仅为9.1%。“十二五”期间,中国把新能源产业列入了国家重点支持的七大领域之一,国家不仅在政策给予了支持,各地方也制定了很多优惠政策鼓励企业发展新能源产业。据预测,到2020年中国能源需求年总量约为50亿吨,其中,新能源将占15%,为7.5亿吨。在这种现实背景下,大力开发新能源对我国来说具有非常重要的意义:首先,新能源能够代替煤炭,弥补石油、天然气短缺问题,增加能源供给,保障能源安全。其次,有利于改变我国目前以煤炭、石油和天然气为主的能源结构,还能够减少由化石能源利用带来的温室气体排放和大气污染。同时,发展新能源也是我国履行对国际社会承诺的重要突破之一。
    二、我国新能源产业发展现状
    (一)新能源各产业发展迅速

    近年来,我国新能源产业发展迅速,产业规模迅速扩大,太阳能、风能和生物质能等已经实现规模化应用,新能源技术和装备水平显著提高,已经成为全球新能源发展的重要力量。
    1、太阳能
    据国家能源局发布数据显示,我国2011年新增太阳能发电装机容量约220万千瓦,新增量位居世界第三,占全球太阳能发电新增装机的7%左右。目前已实现产业化太阳能应用的主要是太阳能光伏发电和太阳能热水器。
    在国际光伏发电市场的带动下,尤其近几年随着政府扶持力度的加大和技术水平的提高及发电成本的下降,光伏发电产业获得迅猛发展。光伏产业在短短十二年,缔造了一个具有全球竞争力的中国工业的传奇,我国已经成为全球最主要的光伏产品生产国,形成了从硅材料、器件、生产设备、应用系统等较为完整的产业链。中国光伏产业已发展成为一个占全球光伏市场60%以上,年增长率连续五年超过100%,产值约5000亿元,利税100亿元,直接就业人口50万的产业,中国牢牢掌控了65%的光伏产能和60%的全球市场份额。

     图1 2000-2011年中国太阳能光伏新增及累计安装量


    数据来源:中国可再生能源产业发展报告

    太阳能热水器是太阳能热利用的最广泛的一种利用方式。我国自1990年起就跃升为世界太阳能热水器生产和使用大国,目前我国已成为世界上最大的太阳能光热应用市场,也是世界上最大的太阳能集热器制造中心。从2000年到2010年,是太阳能热水器飞速发展的黄金十年,特别是从2003年至2010年,行业每年的销售额增幅达30%。由于太阳能热水器行业投资门槛较低,进入的企业数量很多,目前国内太阳能热水器生产企业约2800家,销售收入在1亿元以上的行业骨干企业约20家左右,为全社会提供了超过350万个就业机会。2012年太阳能热水系统的产量和保有量分别达到6390万平方米和25770万平米,和2011年同期相比,总产量增长11%,全年太阳能热水系统的总销售额约为480亿元。目前我国太阳能热水器的年生产量是欧洲的2倍,北美的4倍,预计2015年和2020年我国太阳能热水器年产量可达13500万平方米和27300万平方米,年产值分别可达到1800亿元和3800亿元,太阳能热水器总保有量达4.0亿平方米和8.0亿平方米。该产业成为我国惟一在生产能力和利用规模上处于世界领先水平的可再生能源产业。 

     表1 2000-2011年中国太阳能热水器年生产量和保有量

 
    数据来源:2012年中国太阳能热利用行业年会报告

    2、风能
    2010年中国以41.83千兆瓦风电装机总量超过美国跃居世界第一。2011年中国总发电量达到4.8万亿千瓦时,风力发电量800亿千瓦时,居世界第一位。2011年中国新增安装风电机组11409台,装机容量约1.8亿千瓦。累计风电装机超过2000MW的省级地区共有10个,其中内蒙古风电装机以18104.3MW位居第一,河北与甘肃分别位居第二位和第三位。2012 年,中国(不包括台湾地区)新增安装风电机组7872 台,装机容量12960MW,同比下降26.5%;累计安装风电机组53764 台,装机容量75324.2MW,同比增长20.8%。根据国家能源局发布的国家可再生能源发展目标,至2050年左右,风电总装机将达到4 亿-5 亿千瓦,届时风电在国家总体电源结构中所占的比例将达到1/5左右,风电将成为我国电力供应中的主力电源之一。我国目前已分别在甘肃酒泉、新疆哈密、河北、吉林、内蒙古东部、内蒙古西部、江苏、山东等风能资源丰富地区,开展了8个千万千瓦级风电基地的规划和建设工作。这8个千万千瓦级风电基地的风能资源非常丰富,陆地50米高度三级以上风能资源的潜在开发量约18.5亿千瓦。其将保证中国2020年1亿千瓦风电基地生产的电能输出和销纳,实现国家可再生能源中长期发展规划中的目标。

    图2 2001-2012 年中国新增及累计风电装机容量

 

    3、生物质能
    我国可作为能源利用的生物质资源总量每年约4.6亿吨标准煤,目前已利用量约2200万吨标准煤,还有约4.4亿吨可作为能源利用。“十一五”时期,我国生物质能产业快速发展,生物质能多元化利用取得较大进展,生物质发电、燃气、成型燃料、液体燃料等多种利用方式并举,技术不断进步,开发利用规模不断扩大,出现了一些专业化的技术装备企业和开发利用企业,部分领域已初步产业化,在替代化石能源、促进环境保护、带动农民增收等方面发挥了积极作用。2010年,生物质能利用量(不含直接燃烧薪柴等传统利用方式)约2400万吨标准煤。随着我国经济社会发展、生态文明建设和农林业的进一步发展,生物质能源利用潜力将进一步增大。根据国家“十二五”规划,到2015年,我国生物质能产业将形成较为完整的产业体系。

    图3 2006-2010年生物质能发电产业规模指标变化图


    资料来源:2010年生物质能发电行业分析

    (二)新能源产业自主创新能力大大提升
    在国家政策的支持下,我国新能源企业加大产业技术研发投入力度,强化关键技术研发,产业技术不断成熟,自主创新能力不断增强,在光伏电池制造、太阳能电池封装材料、风电装备制造、风电零部件制造等领域涌现出了一大批具有自主知识产权的新能源制造技术,和国外同类企业竞争的能力不断提高。而且中国新能源产业领域已经初步建立起了以市场为导向、企业为主体、产学研相结合的自主创新体系,创新能力不断提升。
    我国已经掌握了光伏产业链的各个环节中的关键技术,并在不断地创新和发展,光伏电池转换效率不断提高,制造能力迅速扩大。光伏产业原材料自给率由几乎为零提高至50%左右,已形成数百亿元级的产值规模。无论是装备制造还是配套的辅料制造,国产化进程都在加速。在光伏产业链中,多晶硅产业技术与国际先进水平的差距在缩小,有实际产能的多晶硅生产商20-30家,60多家硅片企业,电池企业60多家,组件企业330多家。目前,在多晶硅提纯和终端并网发电环节上也有较大发展,行业逐步实现结构优化。

 
    图4 2010-2013年全球及我国太阳能电池产量与增长

    数据来源:赛迪智库 2012.11

    图5 2010-2013年全球及我国多晶硅产量与增长


    数据来源:赛迪智库 2012.11

     目前,我国风电装备制造业快速发展,基本形成完整的产业链,整机制造水平不断提高,叶片、发电机、轴承等已经开始大批量生产。然而我国风电基础技术大多缘自国外,目前处于消化吸收再创新的阶段,在重大技术设备的消化吸收以及再创新工作取得了很大的突破。截止到2010年12月31日,已公开的水平轴并网型风电机组专利数量达到了5464件,其中发明专利3134件,占公开的总数的57.36%,实用新型专利2266件,占总数的41.47%,外观设计专利64件,占总数的1.17%。 
    (三)民营企业积极投资新能源产业
    新能源产业在发展初期具有产业规模小,发展空间大,出口导向,产业准入门槛相对较低等特点,这无疑为管理机制灵活的民营企业进入新能源行业提供了机会。目前已经有许多民营企业凭借其敏锐的市场嗅觉进入新能源行业。在国内外需求的强力拉动下,尚德、英利、明阳风电等新能源企业在美国成功上市,融资规模近千亿元人民币,成为行业的明星,在新能源领域取得了丰硕成果,为新能源产业发展积极贡献力量。尤其在新能源产品的生产制造领域,不管是太阳能、风能还是生物质能领域,民营企业都是中国新能源产业发展的主要带动力量。尤其太阳能光电和光热设备制造领域,前十几强的制造商都是民营企业。在终端的应用市场,由于行业壁垒较高,则大部分由国有企业开发。为了在新能源领域更好的发展,打通产业链上下游的企业联合越来越普遍。
    (四)新能源产业发展集聚特征明显
    我国新能源产业集聚特征显现,初步形成了以环渤海、长三角、西南、西北等为核心的新能源产业集聚区。其中长三角区域是我国新能源产业发展的高地,聚集了全国约1/3的新能源产能,集中了我国60%的光伏企业,20%以上的风电装备制造企业和近40%的生物质发电装机;环渤海区域拥有较强的技术研发实力和装备制造业基础,是我国新能源产业重要的研发和装备制造基地,集聚了我国30%左右的风电装备制造企业;西北区域是我国重要的新能源项目建设基地,集聚了我国90%以上的风电项目和太阳能光伏发电项目;西南区域是我国重要的硅材料基地和核电装备制造基地,其中四川集中了全国多晶硅产能的30%和产值的20%,这就从整体上形成了东、中、西部协调发展的格局。
    三、我国新能源财税政策现状
    (一)我国新能源政策发展历史
    我国政府一直很重视新能源行业的发展。特别是在1992年以后,随着联合国气候大会的召开以及《联合国气候变化框架公约》的签订,我国开始认识到传统化石能源的资源约束和环境问题的重要性,为了履行大会提出发展新能源的任务,在完成一些重大战略和政策研究后,相继实施了一系列支持新能源发展以及节能减排政策。特别在2005年之后,随着我国经济的快速发展,能源供需矛盾日益突显,国际石油价格、国内煤炭供应形势、《京都协议书》所形成的环境约束等能源和环境问题日益突出,传统能源开发利用造成的环境问题日益恶化,新能源作为我国重大能源战略的迫切性日益增强。《中华人民共和国可再生能源法》就是在这种背景下出台的。该法的颁布确定了“国家将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域,通过制定可再生能源开发利用总量目标和采取相应措施,推动可再生能源市场的建立和发展”的宗旨,并且还在资源调查和发展规划、产业指导与技术支持、推广与应用、价格管理与费用补偿等方面做了细致的规定。可以说,该法的出台不仅弥补了相关立法和政策的不足,明确了政府、企业和公众等各类法律主体在发展新能源中的法律关系,而且也承载着众多的期待,肩负着在社会主义市场经济和能源市场化改革的大背景下促进可再生能源开发利用的重任。
    该法的颁布开始,新能源行业特别是新能源发电行业开始进入了全面的产业化进程。这里说的全面,既指新能源行业的扩展——由原本的风电行业扩张到太阳能的利用、生物质能以及潮汐能的利用,还指新能源产业链的完善。可以说,从此以后,我国开始进入了新能源行业高速发展时期。在这个时期,政府围绕着《可再生能源法》,颁布了很多具体的实施细则以及政府政策(具体见下表2)。

    表2 最近几年我国部分新能源政策

    (二)现行新能源财税政策梳理
    纵观新能源发展进程我们可以看出,我国对新能源行业的发展给予了很大的关注和政策的扶持。而根据新能源电力“准公共物品”的属性,我国国家支持政策主要体现在解决市场对接和矫正外部性两个方面。
    基于理性经济人假设,新能源电力必然面临着货币投资不足的问题。而这些不足部分就需要政府经济补足,从而实现市场的对接。这种实现市场对接的方法,既可以通过补贴的方式直接将补足投资人的投资成本,也可以通过设立强制性税收政策方式加以解决。而在矫正外部性的方面看,政府的政策应该以不破坏市场经济秩序,提高社会效益为基础,主要通过鼓励外溢成本内部化抑制外部效应,或者通过补贴和税收方式抑制成本外部化。这样就可以实现在公共管理领域引入竞争机制,同时可以有效发挥政府政策的作用。
    通过对我国政府对新能源企业的政策研究发现,整体来说,在促进新能源发展方面,我国政府采用了正反向政策结合的方式:
    第一,正面的激励政策主要包括:
    (1)国债资金投入政策。国债资金一般重点投向基础性行业,而能源、节能等在任何国家都属于国民经济的基础,应该在国债中占一定份额;
    (2)财政贴息和补贴政策。财政贴息和补贴可以通过少量的财政资金的直接和间接投入,引导更多的社会资本投入到新能源电力领域;
    (3)税收优惠政策。一般常用的税收优惠政策市增值税优惠或者实行增值税返还政策,此外,所得税优惠也是常用的政策;
    (4)政府采购政策重点是支持新能源电力产品;
    (5)财政担保政策。财政担保时使用风险投资的远离支持新能源电力领域。
    基于供给需求基本原理,由于新能源电力的成果过高,能源的供给由传统能源满足,市场处于均衡状态。为了推进新能源电力,政府采取经济激励政策,使得可再生电力能源企业可以承担市场价格降低,同时能源供给量上升,规模经济效应产生,因此,可以有效促进新能源电力的发展。
    第二,反向政策主要包括:
    (1)扩大消费税征收范围,开征燃油税、能源税等,来提高传统能源的成本;
    (2)对高耗能产业尽快取消财政补贴制度。
    反向政策主要是将传统能源产生的负的外在成本内在化,通过提高传统电力能源的成本,激励企业向新能源电力行业领域扩展,为新能源电力市场发展的机会。
    其中,在正面的政策激励中,财政支持政策和税收政策是促进新能源电力商业化发展,提高市场渗透力和经济竞争力,进而实现新能源电力可持续发展的重要手段。特别是在商业化初期,由于新技术的价格承受力与政府推广目标之间存在差距,政府的财税政策支持更是成为促进新能源电力发展的关键因素。
    (三)新能源财税政策重点分析
    1、财政政策的重点
    财政政策对于新能源的支持也主要体现在两个阶段:
    第一、在新能源电力技术研究开发阶段。不论在什么行业,研发阶段都存在较高的风险以及投资回报率不确定的问题,而且在这个过程中,也存在着严重的市场失灵,因为一旦技术研发成功,全社会都会共享产品带来的好处。在本次研究中就是新能源电力带来的全球气候的好转,不存在排他性。而这些研究单靠市场来解决是不可能实现资源的最有配置的,所以,在这个阶段,需要政府财政弥补。
    第二、新能源电力的推广应用阶段。前面我们已经论证过了,只有新能源电力实现规模化经济,才能有效的推广。而新能源电力的科研成果的转化和应用作为新能源利用的决定性环节,需要投入更多的经费。
    由此可见,没有财政政策的支持,新能源电力不可能获得发展,不但是在基础研发阶段,包括在产业化初期以及市场胡阶段,财政应该视产业发展的具体情况,通过财政投入、补贴、政府采购以及转移支付等手段扩大市场规模并给予项目一定的收益空间,都是非常重要的激励内容。
    2、税收政策的重点
    税收政策主要运用于产业化发展和商业化发展的阶段。在这两个阶段中,投资和消费成为税收政策关注的主要方面。按照税收职能,在新能源电力发展的过程中,税收优惠政策将是全方位的。这种税收的设置方法是符合历史经验的,由于世界能源转换是相当长的历史进程,即使在当今先进技术的条件下,这种转化也需要至少50年的时间,为此,税收激励政策应当是长期和持续的。
    虽然我国税制在资源税和能源税的设计上仍存在欠缺,但是在总体税制的设计方面已经充分的体现了市场经济的特点。但是在以后的税收体制上,仍需要关注新能源电力发展,制定与产业发展阶段相衔接的相关税收优惠政策,促进新能源电力的生产和消费。既然新能源电力的发展是势在必行的,作为国家战略性新兴产业,相比传统能源,享受更多的税收优惠也是必然的。
    四、我国新能源发展中存在的主要问题
    从总体上看,我国新能源产业发展尚属起步阶段,仍然存在不少薄弱环节和制约瓶颈,与国内外领先地区相比还有一定的差距。
    (一)政府政策和机制建设方面的问题
    在现有技术水平和政策环境条件下,除了水电和太阳能热水器有能力参与市场竞争外,大多数可再生能源开发利用成本高,再加上资源分散、规模小、生产不连续等特点,在现行市场规则下缺乏竞争力,需要政策扶持和激励。尽管我国已经出台了多项促进新能源发展的政策,但由于新能源发展形势的不断快速变化,这些既有的政策对实现新能源长远发展目标需求的考虑不足,因此我们还需要在许多方面加以改进。
    首先,现有的政策体系有待进一步完善。目前,我国在支持太阳能、风电、生物质能等新能源发展的政策体系还不够完整,经济激励力度较弱,相关政策之间缺乏协调,政策的稳定性差,甚至存在着矛盾以及不适合形势发展需要的情况。而且一些规划、政策制定和项目决策相对缺乏科学性和公开透明性,缺乏与生态环境保护的协调发展保障机制和配套政策,导致在发展战略制定、技术路线选择、体制机制改革等重大事项上认识不统一,没有形成支持新能源持续发展的长效机制。
    其次,在支持新能源产业发展上缺乏统一的管理和协调机制。目前我国已经形成了一个由各级人大常委会和全国人大环资委以及地方人大负责环境资源和财经工作的专门委员会监督、国家能源局以及发改委等行政部门实施和监督、社会实施和监督等三方面所构成的新能源相关法律、法规实施和监督体系。但是,我国新能源产业的规划、项目审批、专项资金安排、重大科技项目和示范、价格机制等职能涉及国家能源局、发改委、财政部、科技部等多个部门,而尚没有一个部门来统筹新能源产业的管理,统一负责和协调有关资源普查、规划,统一负责重大新能源科技研究、技术示范及推广,统一负责扶持产业发展、项目审批、价格制定等事项。这些问题造成在一定程度上新能源的管理、战略、规划、和政策被割裂,发展目标、配套措施与其实际操作实施之间发生脱节。

     表3目前我国新能源相关法律、法规实施和监督管理框架

     (二)新能源市场保障机制还不够完善
    长期以来,我国可再生能源发展缺乏明确的长期发展战略目标,新能源的发展没有得到广泛的社会认同。虽然国家逐步加大了对新能源发展的支持力度,但由于没有建立起强制性的市场保障政策,新能源行业发展缺乏规范的市场监管机制,再加上受制于新能源产品价格和电网接入等问题,难以在国内大规模推广应用,因此无法形成稳定的市场需求,产品主要依赖国际市场。新能源产业发展缺少持续的国内市场拉动,这就造成我国新能源技术发展缓慢。新能源行业迫切需要调整新能源发电定价机制和电力系统运行方式及管理机制,对能源垄断企业权利、义务和责任需要进行明确的规定;另外新能源产品质量检测认证体系也需要进一步完善。
    (三)新能源产业基础薄弱,核心技术相对落后
    西方发达国家新能源产业大都已经有二三十年的技术积累和企业发展经验,而我国新能源产业的快速发展是建立在国内外资金快速投入的基础之上,没有长期持续的基础性技术研发为后盾。尽管目前我国在新能源产业中部分技术已经具备了比较好的产业基础,但总体上我国新能源产业基础发展不均衡,大部分产业产业基础仍比较薄弱,还存在着各种各样的问题。例如,目前我国已经形成了完整的太阳能光伏产业链,生产水平世界领先,但却没有掌握核心自主知识产权的技术和关键设备的制造,普遍处于“加工”状态,呈现出“两头小、中间大”的分布格局,原料和市场两头在外,多数企业主要赚取中间的加工利润,这就造成光伏产业难以真正形成完整的产业链条,企业抵御国际竞争和抗风险的能力很弱。
    (四)新能源技术研发投入不足,缺乏自主创新能力
    不可否认的是,目前我国在新能源利用的关键技术研发水平和技术创新能力上有很大的提升,但总体上和西方发达国家还有很大的差距。除太阳能热利用和沼气外,其它新能源的技术水平都较低,缺乏技术研发能力,设备制造能力弱,关键技术和设备生产较多依靠进口,技术水平和生产能力与国外先进水平差距较大,难以形成自身的核心竞争力。同时,可再生能源资源评价、技术标准、产品检测和认证等体系不完善,人才培养也不能满足市场快速发展的要求,缺乏相应的高端研发人才和终端操作技术人员,没有形成支撑可再生能源产业发展的技术服务体系。造成这种情况的原因主要表现在:
    1、缺乏清晰的技术发展路线和发展思路。我国目前还没有像美国、日本、欧盟这些发达国家一样制定非常明确的技术发展路线和长期发展思路,没有指定滚动、连续的研发投入和创新计划,许多领域的技术还处于跟在西方发达国家后面模仿的阶段。
    2、研发资金投入不足。新能源产业是科技发展进步的产物,较之于传统能源其需要更多的研究开发资金投入。产业前期技术投入大、项目周期长等特性让许多企业面临经营困境,同时也让许多企业望而却步。研发资金投入的不足严重阻碍了技术创新。缺失了技术和资金的支撑,低层次上马的新能源项目往往会因重复建设和产能过剩而带来新的资源浪费,这显然与政策初衷不符。
    3、缺乏强有力的国家级技术研发支撑平台和技术研发长效机制。在美、日等西方发达国家为支持新能源基础技术研究和提供公共技术服务,大都建立了由国家主导的新能源实验室及行业公共研究与测试认证平台,而我国目前尚没有建立这样从基础研究、关键技术、装备到产业化的可持续发展的国家级技术支撑平台。
    (五)产能相对过剩
    随着国家对新能源产业扶持力度加大,越来越多的企业盲目投资于新能源产业。当前,全国大约有100多个城市提出建设新能源基地。而近一段时期以来,我国光伏、风电设备等出现了产能过剩,目前多晶硅、光伏电池,光伏电池开工率57%,多晶硅开工率仅35%,光伏产能利用率只有不到60%,风机则不到70%。据统计,2011年我国主要风电设备制造行业产能已达到3000万千瓦以上,而2011年我国风电新增装机容量约为1700万千瓦,较2010年下降6.85%;2012年我国风电新增装机容量约为1400万千瓦。国内风电整机行业产能超过了实际需求量的一倍。此外,据国家能源局日前发布的《关于做好2013年风电并网和消纳相关工作的通知》显示,2012年全国弃风电量约200亿千瓦时,风电平均利用小时数比2011年有所下降,个别省区风电利用小时数下降到1400小时左右。造成目前产能过剩的原因总的来看是我国新能源产业市场开发与产业发展不协调,就具体行业来说,则各有侧重:
    1、光伏产业产业链水平较低。光伏产业的发展主要是沿用过去加工贸易的传统模式,两头在外,产业集中在产品加工制造环节,国内一些企业生产规模迅速扩张并在全球同类行业处于领先地位。但由于光伏产业目前的发展主要是依靠政府补贴,国际金融危机尤其是欧洲债务危机,我国光伏产品的主要出口国开始削减政府补贴,市场开始萎缩,其国内企业不断倒闭。2011年,为了保防其国内企业,美国和欧盟开始对我国实施“双反”调查,美国初审反倾销税定在31%-250%,使我国光伏企业出口受到较大影响,大量产品积压。另一方面,在我国光伏产品生产能力接近全球一半产能的情况下,国内市场仍然没有启动,光伏发电市场缺乏政策扶持。光伏企业几乎是“眼睛一致向外”,在发展初期本应开始的市场开发和产品营销活动在国内非常微弱,光伏应用与市场开发大大落后于欧美国家,造成我国光伏产品制造与应用脱节,产业发展缺乏稳固定的市场基础。
    2、风电过剩更多地体制性过剩。例如,风电建设过快,而电力外送线路建设迟缓,电源建设与输电规划不协调;电网建设与运营的垄断导致电力输送线路的短缺,电力外送受限。此外,由电网收购风电再分配给用户的用电模式又严重地影响了风电的就地消纳,全额保障性收购名存实亡。以蒙西为例,该地区的风电外送线路8年前开始呼吁,但至今尚未建成。据了解,截至目前蒙西电网已经富余400~500万千瓦电力装机容量,2011年内蒙古风电弃风率高达26%,2012年以来蒙西和蒙东弃风率则分别高达42%和50%,通辽市4、5月份的弃风率更是高达70%。另一方面,企业利益补偿不均衡,输电企业利益被忽视,输电企业消纳不规则可中断电源的技术创新动力不足,也是导致电网消纳风电的能力较低的重要原因。目前我国新能源电力的全网占比不足2%,与国外相比,我国电网吸纳风电的比例较低,还有提高的可能。
    五、国外促进新能源发展政策及对我国的启示
    (一)国外促进新能源发展的财税政策
    纵观世界新能源产业发展比较成功的国家,财税政策都是其产业政策不可或缺的一个重要部分。而且由于新能源产业经济上的公共属性和正外部性,这就决定了其发展离不开政府的引导和支持。财税政策贯穿于新能源产业链条的研发、投资、生产、消费等各个环节。
    1、研发环节财税政策
    新能源产业的发展依赖于新能源技术的发展进步,而新能源技术研发需要大量的人力、财力投入支持,因此世界各国政府纷纷加大研发财政投入,很多国家也成立了国家实验室和研究中心进行新能源技术研究,为其它机构和企业提供技术指导。同时各国政府对各研发机构和企业进行研发补贴、示范项目补贴、对测试设备进行专门拨款等。下面我们看一下美国、德国、日本、丹麦等国家在新能源技术研发环节的财税政策有哪些:
    (1)美国
    美国政府一直高度重视新能源技术开发。1997年,总统克林顿提出“百万太阳能屋顶计划”,至2000 年,政府支出的可再生能源研发费用达4 亿美元。在1997年美国政府将生物质专项研究经费由1.96亿美元增加到4.42亿美元,继而又提出追加2.4亿美元。
    2001年,小布什提出了一个长期综合性能源战略,包括推动环保型新技术的开发等,并在建立可再生能源国家级的试验室方面进行了巨大的投入,如能源部拨款1.25 亿美元成立世界规模最大的生物燃料研究所。
    2007年,政府年度财政预算中提出了1.48亿美元的太阳能计划以加速开发将阳光直接转化为电能的半导体材料,同时拨款4400 万美元研究低风速环境下提高风力发电效率的技术。更引人注目的是实施12 亿美元的氢燃料计划,开发以氢为动力、不排放温室气体的燃料电池。2008年美国政府安排1.7亿美元财政拨款用于新能源技术研究。2009 财年,美国安排1500亿美元资金用于开发新能源和节能技术。
    奥巴马上台后加大新能源支持力度,提出“能源新政”,在碳排放法规基础上,计划未来10 年,每年投资150 亿美元开发风电、太阳能发电、先进生物燃料、清洁能源汽车等,并对相关企业实施税收优惠。2009 年7月10日,美国财政部和能源部宣布将资助超过30 亿美元用于可再生能源项目的开发。
    (2)德国
    德国一直凭借雄厚的研发资金领跑世界新能源高端技术,尤其在太阳能发电领域的生产和研究设施投入在世界上当属最高。德国各级政府鼓励企业在德国东部地区投资并集聚,建成了密度极高的光伏和半导体“硅谷”。2005 年,为推进太阳能、风能、地热能等领域研发,德国政府追加9800万欧元的研发资金,其中,复兴银行在2000 年-2005 年间为太阳能项目提供7141 亿欧元的投资信贷和其它优惠贷款。2006年,在太阳能领域的研发投入超过1亿欧元,其中政府资助的项目达68个,资助额达5500万欧元,投入6000万欧元资助新型有机太阳能电池研发行动。2008 年,德国联邦教研部拨出3.25亿欧元用于能源研究,其中为有机光伏能源供给项目投资1600 万欧元,并建立了持续资助能源研究的机制来支持新能源的研究。2009 年,德国政府在制定的500 亿欧元经济刺激计划中,专门斥资5 亿欧元用于电动汽车和车用电池的研究。雄厚的研发资金、绝对的技术优势和完善的保障机制有机结合,为德国新能源核心竞争力形成、产业化发展、商业化运营奠定良好基础。
    (3)日本
    日本为解决化石能源紧缺的难题,大力开发新能源。1974 年,日本实施“阳光计划”,加强新能源开发,包括太阳能、风能、燃料电池、氢能等。1993 年又推出“新阳光计划”,在新能源和节能技术方面加大投入,力图占领未来能源科技的制高点。在1993-2020年间,财政安排可再生能源研发经费总额预计达到150 亿美元,并计划在2020 年将可再生能源比重提高到2.2%。日本设置了专门的能源机构加大能效及新能源的开发,其资金预算中有1449 亿日元专门用于新能源。2004年,新能源和工业技术组织为节能和可再生能源技术开发提供14.95亿美元。日本各类新能源企业都可以在研发和示范项目年增长额的20% 范围内得到税收抵免。2008 年11月,日本政府发布了“太阳能发电普及行动计划”,并在2009 年安排30 亿日元的补助金,鼓励太阳能蓄电池的技术开发。
    (4)丹麦
    丹麦通过实施科研项目经费拨款资助来引导新能源技术的研究发开。丹麦的大学、研究机构和企业形成良好的分工机制,大学主要从事基础研究,国家所属的研究机构主要从事战略研究和前瞻性的技术开发,企业主要从事将研究成果产业化、产品化的技术研究。在风电应用早期,政府资金投向风机技术领域,同时也包括风场场址的调查、并网问题的研究和风力资源评价;1990年后,风机制造商就扩展了他们的技术研发领域,政府资助也转向支持风资源数据的收集和开展公共教育,培育风电市场。丹麦的研发支出约占GDP的2.6%,从1976年到1996年,丹麦投入3.5亿丹麦盾用于风能发电的研究与开发,2005年资助总额达2亿克朗,共资助12个项目,2012年资助额达10亿克朗。
    2、投资和生产环节财税政策
    在目前情况下,在投资和生产环节,如果不考虑外部成本,新能源产业的投资和生产成本远大于常规能源生产成本,这就需要政府对从事新能源产业投资和生产的企业一定的支持。西方国家主要通过贷款、税收、补贴、奖励等财税政策,降低新能源的投资门槛,提高生产商的积极性,确保新能源的投资利润,增加新能源的总产出,提高新能源发电在总电量中的比重。下面我们来看一下美国、德国、丹麦、日本等西方发达国家在投资和环节鼓励新能源的财税政策有哪些:
    (1)美国
    美国为鼓励民间资本和企业资金对新能源进行投资和生产制定了详细而具体的财政补贴、税收等政策:
    财政补贴:20世纪80年代早期,美国对风电项目实行投资补贴政策,当时联邦宇宙政府的投资补贴总额大约占总投资的50%-55%。1992年,美国取消了联邦政府对风电的投资补贴,转而对风电进行生产补贴。2008年联邦经济刺激法案对一些符合条件的可再生能源项目给予50% 的额外折旧。2009年美国财政部和能源部采取直接付款方式对5000个太阳能、风能、生物质能和其他新能源项目实施补贴,同时联邦政府专门设立美国能源部能源基金、财政部可再生能源基金以及农业部美国农村能源基金用于扶持新能源发展。2011年5月,美国能源部宣布为光伏工艺制造的六个光伏模组孵化计划提供1760万美元的奖励津贴。
    税收政策:美国早在1978年就颁布了《能源税收法》,规定购买太阳能、风能设备在当年所得税中的抵扣额度,同时规定太阳能、风能、地热等发电技术投资总额的25%可从当年的联邦所得税中抵扣。1979 年,美国能源税法给予可再生能源投资者投资税抵扣,并允许可再生能源设备加速折旧。此后享受投资税抵扣的新能源范围不断扩大,额度不断增加。1992年,《能源政策法案》提出对可再生能源的生产给予生产税抵扣,即风能和闭合回路生物质能发电企业自投产之日起,每度电的风电电量可以享受为期十年的1.5美分个人或企业所得税抵扣优惠。从2005 年起至2008 年底,美国实施光伏投资税减免政策,规定居民或企业在住宅和商用建筑物安装光伏发电所获收益投资税减免,减免额为系统安装成本的30% ,每户居民住宅减免额不超过2000 美元。2008年联邦经济刺激法案对一些符合条件的可再生能源项目给予50% 的额外折旧。2008 年10 月,国会批准了新能源生产和投资税收减免计划,包括风能在内的新能源生产税减免延长1 年,投资税减免8 年。2009 年3月,参议院通过约180 亿美元的新能源激励计划,将光伏减税政策延长8年,住宅光伏项目投资税延长2 年,并取消每户减免2000 美元的上限。2009 年,美国实施复苏和再投资法案,允许纳税人对新建装置在可再生能源生产税抵免、投资税抵免及联邦基金之间任选其一;对符合条件的用于可再生能源设备的制造、研发设备的安装、重置和产能扩大项目,按设备费用的30% 给予投资税抵免。2009年-2011年,美国“生产税返还”政策总额达到131.43亿元,其中约一半用于风电补贴。
    (2)德国
    1989年德国根据风电场装机容量给予税收返还性质的补贴用于支持风电示范项目,对于规模达到100兆瓦的风电场,政府将为其提供税收返还补贴,后来受补贴风电场规模扩大到250兆瓦。1991年开始对风电上网提供0.06马克/千瓦时的补贴;《可再生能源法》修订后,未来陆地风能开发的补贴将从每度电8.03欧分上升至9.2欧分,对于风力发电设备制造业,规定制造商在发展中开发风力发电,最多可获得设备出口价格70%的出口信贷补贴。对于生物能企业可根据机器设备的大小获得每度电7.79-11.67欧分不等的补贴,风力发电,按风电场装机的风机容量的大小和叶轮面积给予投资商财政补贴。德国还规定,新能源开发商可向地方政府申请总投资的20%-45%的投资补贴,经济部下属的各国政策银行可以为销售额低于5亿马克的中小风电场提供高达总投资额80%的融资,所有风电项目可得到德国复兴银行和DTA银行的低息贷款,利率为2.5%-5.1%不等。而且德国给予生物质能私营生产企业50% 的贷款贴息……2004年,德国推出对地热能的补贴政策,每千瓦电补贴0.15欧元。
    另外,德国《可再生能源法》将风电补偿标准分为两个时期,即前期按较高标准补偿,按较低标准补偿的。在风力资源丰富的地区,前期补偿时间为5-10年;在风力资源相对较弱的地区,前期补偿时间可达21年。海上风立机获得较高补偿标准的时间至少是12年,补偿期视具体情况而定。
    (3)丹麦
    丹麦对石油、煤炭等化石能源征收二氧化碳排放税,但对于太阳能热和生物质能及风电等可再生能源则给予财政补贴,包括公共支持风电设备的研发及示范应用,实行风电优先并网和对上网电价进行补贴等。太阳能热和生物质能利用补贴30%,风能补贴15%。仅从1970-1995年底,丹麦政府对风力发电事业的各种补贴就高达20亿美元。丹麦的风电实行优先并网,在2200满负荷小时内,每千瓦时在市场价的基础上国家补贴0.25克朗(约3.3欧分),在年满20年后,每千瓦时仍有0.1克朗的补贴,另外还有每千瓦时的平衡补贴。2008年,丹麦对风电的补贴高达6950万欧元。对于以新型和大容量的风机替代小型风机或者运行状况差的风机代提供20%-40%的补贴。
    (4)日本
    在日本,工业企业采用新能源和节能投资约一半来自政府指定的银行(日本政策投资银行、中小企业金融金库等),企业按照政府规定从这些银行中取得优惠贷款,其利率比商业银行低20~30%,由政府贴息。从商业银行贷款,则可以获得政府通过专项准备金提供的担保。新能源领域的太阳能系统、中小型水利发电机等享受税收减免,例如,使用热交换器的企业如果将设备更换为太阳能利用装置,免税率为25%。日本的新能源和工业技术组织也为新能源投资提供了一定的补贴,例如,2004年为企业节能和新能源补助860万美元。1998年京都会议以来,日本建立了专门支持节能与新能源发展的公益基金,吸引了大量社会资本的投入,带动了大规模的新能源建设和发展。
    3、消费环节财税政策
    西方发达国家主要通过政府采购、消费补贴、税收减免等政策,鼓励消费者消费、使用新能源,加快新能源产品的市场推广。下面我们再来看一下美国、德国、日本等西方发达国家在消费环节鼓励新能源的财税政策有哪些:
    (1)美国
    1997年6月克林顿总统对国会所作的关于环境和发展的报告中提出“百万太阳能屋顶计划”,目标到2010年在100万个屋顶或建筑物其它可能的部位安装100万套太阳能系统,包括太阳能光伏发电系统、太阳能热水系统和太阳能空气集热系统。 另外,美国联邦政府以美国环境保护局的“全面性采购指导纲要”为主,推动绿色采购。2005 年,美国政府推出购买10 万辆清洁能源汽车的采购计划。2007 年《联邦能源独立与安全法案》规定,联邦政府所属的新建筑以及进行大修的建筑至少30% 的生活热水必须使用太阳能。为降低可再生能源产品的成本,对消费用户进行补贴。从20 世纪70 年代末,美国为能源效率和太阳能设备的购买提供财政补贴,联邦提供约15%的水平,各州提供的水平更高。美国采取电力配额制度的方式,加快新能源电力的推广。2005 年《能源政策法案》规定,联邦电力消费中,可再生电力份额不得低于3%,2010-2012 年不得低于5%,2013 年以后不得低于7.5%。 
    此外,在美国的新能源战略中,消费者可以得到金额可观的税收优惠。例如,购买混合动力汽车的消费者根据汽车型号的不同,甚至可以得到最多数千美元税收优惠;房主使用了节能的材料或设备的,可以获得最多500美元的税收优惠;房主安装使用太阳能供电系统,可以获得30%的税收优惠;利用地热泵和安装风力系统的,可以分别获得最多3000美元和2000美元的税收优惠。
    (2)德国
    德国实行生态税政策,对矿物能源在征收销售税外又加征生态税,对风能、太阳能等可再生能源发电免征生态税,针对不同能源产品和行业实行差别税率,并对一些低盈利的环保行业给予税收优惠。另外,德国积极推行政府生物质能源采购政策,如规定政府能耗标准、定期公布清洁能源采购目录并加强政府机构的能源审计等。2004 年德国实施新《可再生能源法》和购电补偿法,规定政府对太阳能发电给予20年45-62 欧分/千瓦。时的补贴,每年递减5-6.5%。德国对生物柴油实施免税政策。2009 年3 月,德国通过《新取暖法》实施“十万个太阳能屋顶计划”,联邦经济技术部提供5.1 亿欧元补贴采用可再生能源取暖的家庭。德国还规定家庭、农场优先采购太阳能设备的,可得到政府一定数额的奖励;购买电动汽车的消费者,可享受10 年免缴行驶税的政策。
    (3)日本
    日本积极推行政府新能源采购,《绿色采购法》明确规定政府采购产品必须符合的认证标准和等级。日本政府在1994-2003 年实施光伏使用补贴方案,对于使用光伏系统的用户给予补贴,补贴额度接近50% ,太阳能发电由政府以电网售电价格收购。1997-2004 年,政府向用于住宅屋顶的太阳能电池板安装工程投入1230 亿日元资助。2007-2012 年,政府在全国推行政府办公大楼屋顶安装太阳能发电装置的计划。2008 年,政府在财政预算中拨出50 亿日元,为中小企业安装光伏系统提供1/3的成本补助,同时,给每个家庭光伏系统补贴7 万日元。2009 年4 月,政府将对学校、医院和火车站的光伏系统补助从成本的1/3 提高到1/2。日本在新能源汽车领域一直居于世界前列,并较早推出了购买新能源汽车的补贴政策,不但可享受购置税优惠,对符合排放要求的车辆可少缴25-75% 不等的费用。2012 年7 月1 日起,日本开始实施FIT 计划,要求电力公司以高价收购家庭和民间企业由新能源生产的电力,以促进新能源领域吸引更为广阔的资本流入,同时进一步削减温室气体的排放,逐渐减少对核电的依赖,推动新能源前进的步伐。
    (二)国外新能源财税政策对我国的启示
    1、完善促进新能源发展的财税政策体系
    客观上讲,我国的新能源产业仍处于初级阶段,整个产业规模较小,盈利能力更不可与国外相提并论。因此,政府的政策引导和扶持是尤为关键的。目前我国新能源无论行业发展,还是政府支持力度都已达到相当大的规模,政府亟需从国家战略的高度去制定促进新能源发展的财税政策并出台相应法律法规。只有为新能源产业搭建一套具有前瞻性、综合性和战略性的财税政策体系,并根据我国国情将支持新能源发展的财税政策有效落实,新能源产业才能真正实现长期发展。
    2、在研发环节加大投入力度推动自主创新
    从国外的经验来看,日本、美国、欧盟等在研发领域、政府采购或补贴领域都给与了长期大量的支持。而缺乏独立自主创新能力,新能源转化效率较低、新能源产品成本过高等一直掣肘我国新能源的发展。在当前世界经济不景气、各国相对开放的情况下,我国应该积极创造条件、加大投入力度去吸引海外新能源领域的高端人才。同时,要加大科研投入力度,把新能源的重大基础科学和技术研究作为重点,发掘高校和研究所等科研机构的研究能力,推动核心技术上的自主创新。
    3、在投资和生产环节加大财税扶持力度
    在投资和生产环节企业往往面临资金投入规模大、投资回报期长、风险较大等问题,没有形成规模化。我国的新能源产业只有实现了规模经济,才可能将成本降至具有竞争力的水平,进而迈向国际市场。当前条件下,要推进新能源的产业化和市场化,就必须依靠政府在投资和生产环节加大财税扶植力度,为新能源产业进行系统地规划和指导,使新能源产品逐步成为具有国际竞争力的商品。
    4、在消费环节加快制定和完善生态税收政策
    在建立生态环境税收等法律制度方面,欧洲国家走在前面,并在环境保护和推广新能源方面取得了显著成就。制定和完善生态税收政策,通过内部成本转移的方式支持新能源发展在生态环境立法方面,我国处于相对落后的状态。引导公民加大新能源消费偏好并降低新能源成本,生态环境领域的立法必不可少。希望我国政府尽快实施碳税,并以其为起点尽快完善生态税收体系,为新能源产业的发展提供税收支持和发展动力。
    5、推动新能源产业的国际合作
    中国的新能源产业仍旧属于幼稚产业,其发展应该结合自身的现有条件,选择适合自己的发展模式,但同时也不能忽视世界新能源产业动向。例如在新能源标准制定等方面,我们可以时刻关注美日等发达国家的最新动态,因为这些先进国家新能源产业技术优越,标准很可能成为日后的主流标准。另一方面,我们还要推动新能源产业的国际合作,在坚持自主创新发展的同时,也要接受国外前沿的理念,积极引进先进的技术和设备,推动我国的新能源产业飞跃发展。
    六、关于促进新能源发展的政策建议
    (一)新能源财税政策的优化原则

    从以上国内外政策分析中我们可以看到,我国在促进新能源发展的财税政策方面还有很多需要优化的方面,鉴于财税政策在促进新能源方面细化政策的复杂性,需要把握相关政策的优化原则,只有遵守这些原则,才能把握财税政策的引导方向。
    1、遵循市场机制,政策合理扶持
    新能源由于具有“准公共产品”的性质,其开发和利用需要政府政策的扶持来矫正其正的外部效应。但是,新能源的发展最终还是需要靠市场的机制来彻底解决。所以说,财政政策、税收政策的目标是更好的实现新能源产品进入市场,以促进其尽快步入商业化阶段。国外的经验也表明对于一个接近商业化的新能源技术,用于弥补其与传统能源价格缺口的政府直接财力支持作用会逐渐显得微弱,为此政策的设计尽可能嵌入新能源的市场机制中去,能通过市场机制解决的,不用财税政策,能结合市场机制发挥作用的,财政政策不需大包大揽。
    在这样的宗旨下,政策支持新能源的发展应当基于市场原则,坚持以市场为资源配置的基础力量。政府的首要职责是相关制度的构建,创造出有利于新能源行业发展的机制,有序的行业竞争环境,严格的市场准入标准,确保能源产品的质量和生产环境的安全。财税政策也主要作用于新能源发展中“市场失灵”的领域,解决新能源发展初期投资成本高而回报收益低的问题。具体来说,新能源财税政策的重点应该放在支持和鼓励新能源相关核心技术的研发和推广方面,从根本的供求关系上来调动生产者生产的积极性,促进新能源行业的产业化发展。
    但是,如果想要实现新能源规模化产业发展,就需要以来市场机制的作用,通过优胜劣汰的原则,优化资源配置。所以说,在选择新能源试点或者鼓励支持能源发展企业时一定要在财税政策上有所选择,要充分考虑到政策的实行是否存在对于“市场失灵”的过分矫正,从而影响行业内部的有序竞争。同时也要考虑相应的“退出机制”,防止新能源行业对于财税政策产生严重的政策依赖。一般来说,一项技术当被市场逐渐接受并具备一定的竞争能力后,就可以减少相应的政策支持。
    综上,财税政策的宗旨在于促进新能源早日实现市场化,拥有同传统能源的竞争能力。为此,在实施具体的能源政策时,应该努力地将政策支持更多的渗透到市场机制中去,实现与市场机制的有机结合,才可以高效的发挥财税政策的作用。
    2、均衡产业发展,降低恶性竞争
    新能源的开发利用不是一个一蹴而就的事情,需要很多产业的支持。从产业链的角度来说,从新能源的资源普查和评估、再到设备的研发和制造,项目建设、市场培育都是新能源发展的要素,而且这一要素缺一不可。不仅如此,产业链上的每一个环节都需要精心安排,才能保障下一个环节的有效推进。但是,从目前来看,我国的新能源产业链却存在着发展不均衡的现象,从而造成我国未来新能源产品出现“产能过剩”的隐患。
    近年来,多晶硅和风电制造业的投资热潮的后面就充分的反映出新能源产业链上低技术门槛、低水平环节的重复建设。产生这样状况的原因是我国缺少对于新能源的核心技术,所以导致很多涉足技术环节较高的领域,缺少企业的投资热情。如从整个新能源产业链来看,系统集成技术、薄膜技术、控制器、逆变器、跟踪器等在我国都还是“软肋”。就光伏产业而言,硅料和电池组件已经蓬勃发展,甚至有“过剩”趋势,最下游的光伏电站建设、太阳能屋顶也都已经启动,但逆变器等设备的生产还几乎是空白。 
    所以说,只有实现新能源产业的均衡发展,才能保证新能源产品持续健康发展,才能避免形成发展的“瓶颈”。所以,财税政策的在制定或者实施的时候,不能顾此失彼,而是要实现产业链上下游的健康发展。
    另外,从横向来说,新能源行业相关利益的调节也是非常重要的。在调研中我们得知,新能源企业之间可能存在着恶性竞争。这种恶性竞争有企业自身的因素,如有一些企业为了拿政府的补贴或者享受税收的优惠,盲目进入新能源行业,占地但是又不进行全面的能源开发;另外在一些地方,也存在着地方官员为了谋求自身利益而盲目审批项目,造成很多不合格的项目上马。这些状况的存在都导致了行业内部恶性竞争严重,造成了新能源不恰当的浪费。所以,财政支持一定要在充分论证的基础上,对新能源技术的现状、前景、目标、过程所需的支持范围和力度都要有准确而畅通的信息渠道,同时针对不同问题,区别政策只能采取不同手段加以解决,可以用价格激励和税收政策解决的,尽量不用财政政策;必须使用财政政策的,也要对现状和未来有明确的预期,做好财政投入的加减法规划。 
    总而言之,财税政策的制定应该能够因地适宜的扶持新能源产业链上的各个领域,并且通过政策的实施,能够帮助新能源产业发展问题的解决。同时,在制定政策时也要注意相应的行业进入准则,特别是新能源发展基金的申请,税收优惠的范围等等,防止新能源行业产生恶性竞争。
    3、全面统筹规划,解决重点难题
    新能源行业的发展需要相关利益方的协调。如新能源发电行业的上网就是一个突出的问题,在电网没有利益的市场环境中,简单靠行政的全额收购政策推动并无法实现可持续发展。况且,有些新能源发出的电力尚未稳定,如果贸然上网,其电流脉冲会加重电网的负荷,严重会导致电网运行带来困难;另外,针对目前新能源发展的前景,我国在很长时间内仍然需要传统能源作为主要的能源来源,所以我国的财政政策在制定上也需要考虑以上因素,不能形成对传统能源进行歧视和打击。
    另外,现在我国新能源产业存在着突出问题,核心技术缺少问题,能源利用效率低下问题,内部需求不足的问题等等,所以在财税政策的制定中,尤其是短期有效的政策中,一定要保住解决这些问题,从而树立新能源企业在我国的信心,提高能源行业的投资和研发热情,为能源行业未来的发展奠定更好的基础。
    4、把握发展脉搏,提高政策效率
    大力发展新能源是国家的一项多目标战略措施,不仅仅着眼于能源替代和减排环保目标,同时,它又与我国目前正在实施的一些列经济社会政策目标相容,如推进经济结构调整、转变经济发展方式、支持耳机进步和自主创新能力区域协调发展、支持“老少变穷”地区、扶贫以及建设社会主义新农村等。所以,综合考虑其战略目标的多样性特征,统筹多方面目标关系,把握发展脉搏,从而优化财税政策效果,具有重要意义。所以,财政部门在制定财税政策的时候,一定要充分的考虑与其他政策的关系,在实现我国新能源战略目标的基础上,综合考量其他经济政策目标,在整合政策的基础上整合资金,避免财税部内部各自为战。 
    另外,在财政政策的实施效率上也要多加考虑。一般而言,从新能源技术生命周期和发展规律来看,其研究开发阶段、技术示范和商业化阶段、规模化降低成本阶段和大面积推广阶段,需要正处支持公共财政支持的力度应该是逐级减弱的(具体如图所示)。从表中我们可以看出,不同的财税手段适用于技术发展不同阶段的效果是有差别的,从我国的实际情况看,受现代财税体制改革程度,财政管理水平及某些政策的影响,各类政策手段的可行性也是不同的。所以我们应该根据不同能源战略目标的重点,制定适宜的政策,从而达到提高政策效率的目的。

     表4财税政策在此阶段的有效性

(★代表财税政策在此阶段的有效性)

 
    图表来源:朱志刚,《加快迈向新能源时代》

     2020年实现我国非化石能源在一次能源消费中比重达到15 % 左右和单位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40%-45%。而宏观经济是我国由于受到金融危机的波及以及近年来国际形势的不稳定性,导致我国经济复苏缓慢,再加上我国政府行政职能转型,大部制改革的举措的实施,我国的市场经济一定会受到一定程度上的影响。
    (二)、长期财税政策体系的构建
    1、设立财政专项资金
    在新能源技术商业化的初期,由于新技术、新产品的价格承受力与政府推广目标之间存在的差距,政府采取财政和税收等经济刺激措施往往是促进市场发育的关键因素。因此为了促进新能源技术研究以及科技推广,可以考虑从中中央政府层面进行长远的统筹规划,设立促进新能源发展的专项财政资金。
    ①多渠道筹集资金
    资金的来源可以考虑多种途径:首先,将已有的各项相关财政专项资金进行合并,利用我国已存在的相关专项资金做进一步的整合、充实与完善,完全可以承担扶持新能源的任务;其次,可以考虑在终端电价上有小额附加,由电力消费者负担发展新能源的义务;第三,可在政府排污费收入中安排一定比例专用于支持新能源利用;第四,用环境税等相关税费来保证基金的运行
    ②明确专项资金的用途
    由于我国仍然是个发展中国家,财政收入有限,需要补贴支援的事业很多。因此政府财政还不能像一些发达国家那样实行全面的政策扶持,需要有重点的进行。总体上,促进新能源发展的专项资金将主要用于以下几个方面:用于列入国家规划的大型新能源重点工程和项目,以及部分新能源重点产业项目;给予科技含量高、市场前景好、商业性资金尚不具备进入条件的中小企业资金支持,以促进其产业扩张,并为商业资本的介入创造条件;继续加大农村新能源建设的资金投入,用于农村新能源基础设施的建设,特别是解决西部地区、偏远地区无电人口的用电问题。
    ③加强财政资金的专项管理
    财政管理部门要把好专项资金申报单位的准入关,确保市场主体提供真实、科学和完整的可行性研究报告和申报资料,并在此基础上组织专家进行评审,得出评审报告。此外,要结合“金财工程”及子项目的实施,建立专项资金流动的信息共享和信息监测系统,从而加强专项资金的前期管理以明确责任、落实好中期管理以监督使用、巩固好后期管理以保证效果。值得一提的是,为了使新能源的财政政策具有前瞻性和延续性,对成熟产业如风力发电、小水电、太阳能热电利用、地热能热电采取项目,专项资金可以考虑进行产业化扶持,而对其他新能源应侧重于技术开发研究的投入。这样既可以提高有限资金的使用效率,又可以大力开拓成熟技术的市场。
    2、建立环境税体系
    环境税是针对日益恶化的生态环境提出的。环境税,也称之为生态税或绿色税,是指在可能造成环境污染的生产、制造或消费过程中,以污染者付费为原则发展出来的税收种类。它把环境污染和生态破坏的社会成本内化到生产成本和市场价格中去,并通过市场机制来分配环境资源。
    我国面临的国际国内经济环境决定了我国环境税模式的选择受到诸多因素的制约,因此界内主流观点认为,我国环境税模式的选择一定要立足中国现实的社会经济环境,借鉴发达国家“长远计划、逐步推进、明确预期”的经验,在短期内采取温和的融入型环境税为主,独立型环境税为辅的模式,分阶段采取不同的模式逐步推进,待条件成熟时再选择独立型环境税模式。此观点将我国的环境税分为三个发展阶段来逐步推进。
    第一阶段:融入型环境税为主+独立型环境税为辅的模式
    ①将消费税、增值税、所得税的环境“绿化”功能增强。在我国现行的税种中,涉及环境保护的税收政策与国外发达国家的相关税收政策相比,税负较轻、差别税率级次设计过粗、在促进资源有效利用和保护环境方面的调节力度还不够,需要对现有税种进一步绿化。首先应调整消费税。应当对电池和一次性生活用品等容易造成环境破坏的产品征收消费税,以便对资源浪费或极易造成污染的行业起到约束作用。其次应完善所得税。应当对企业和个体工商业户为防治污染而调整产品结构、改进工艺、改造设备发生的投资给予比普通投资项目更为优惠的税收抵免;对利用再生资源生产的产品予以减免所得税;对有偿转让环保科研成果及提供相关技术咨询、技术培训而取得的技术性服务收入,给予一定的所得税免除。最后,在增值税方面,应明确环保产业的范围,在规定期限内对环保产业的企业实行一系列税收优惠政策,如进口增值税减免。在规定期限内,对节能型产品实行即征即退增值税的优惠措施。
    ②将部分排污费改为污染税。我国的排污费制度目前比较完善,虽然对环境污染的治理起到一定作用,但仍存在很多弊端,严重制约其作用的发挥。由环境税代替排污费,可以修正排污费制度的不足,使征税范围扩大到向环境排放的所有有害污染物,征税的主体从主要的工矿业企业扩大到所有的企事业单位、社会团体和个人。但是,由于我国实行排污费制度时间较长,已经积累较为丰富的经验,因此费改税政策不能一蹴而就,应采取循序渐进地建设环境税收体系的过程,使排污收费在一定时间内继续发挥作用。
    第二阶段:融入型环境税为辅 + 独立型环境税为主的模式
    ①融入型环境税逐渐退出环境税领域。由于融入型环境税模式对环境的保护功能弱于独立型环境税模式对环境保护的功能,且不利于筹集专项收入治理污染。因此,在第二阶段,随着我国税制体系的逐渐完善和规范,环境状况有所好转,环境监测技术和征税成本的降低,避免不同税收的重复征收对经济造成扭曲,我国的环境税模式将转变为独立型环境税为主、融入型环境税为辅。
    ②排污收费全部改为排污税。由于排污收费会引起寻租行为,且对环境保护的强制性较弱存。所以,从长远看,随着我国环境检测和污染检测技术的逐渐成熟,排污收费应在第二阶段全面改为排污税。
    第三阶段:完善的独立型环境税模式
    在第三阶段,融入型环境税完全退出环境税领域。我国将形成完整的独立型环境税,从而实现人与自然和谐发展。
    (三)、短期财税政策体系的构建
    短期财税体系的构建应该建立在解决我国目前新能源行业发展的障碍上。具体来说,我国新能源行业主要存在着以下四种障碍:
    第一,生产成本障碍。与传统能源相比,新能源行业普遍存在着高成本、高价格的问题,这些问题也是制约其技术商业化和推广应用的最大障碍。以新能源发电行业为例,据统计,我国燃煤电厂的脱硫上网单价一般在0.4元/千瓦时左右,西部地区更加的低廉,但是我国新能源电力,即使是在我国发展时间较长的风电成本,每千瓦时也是在0.5-0.7元之间,而太阳能发电、生物质能发电成本更加的高昂。从而大大地降低了新能源产品在市场上的竞争能力;
    第二,核心技术障碍。现在已经成为阻碍我国新能源行业发展的根本因素。目前,我国已经掌握了必要的技术基础,甚至一些技术开发和运用在国际上还处于领先水平(如沼气、太阳能热水器等),但还有一些重要领域(如风机制造,光伏发电等方面)的核心技术在很大程度上依靠引进。核心技术的缺失不仅仅使我国的能源安全受制于人,而且也会导致我国新能源基础设施的反复投产,相关的基础设施产业重复建设。
    第三,市场障碍。我国目前新能源产品尤其是新能源发电产品基本上都向国外销售,国内使用非常有限。以风电为例,据调研数据显示,我国目前最大的风电企业风电厂的发电量也达不到所在地上网电量的5%,而这种风机的使用在荷兰、丹麦等地已经占到当地电量的80%以上;而光伏产业更是98%都要依赖出口。但随着近年来全球经济形势的持续低迷,美国、欧洲等地逐渐开始了对本地企业的保护,具体就表现在对我国光伏产业开始进行“双反”调查。这严重的制约了我国光伏产业的发展,导致很多光伏制造企业破产倒闭。这一轮的“双反”调查让我们认识到,新能源的发展不能只依靠国外市场,更应该深入挖掘我国国内的市场潜能。而要解决这一障碍,就需要依靠我国的财政支持。
    第四,政府协调障碍。由于我国新能源管理部门经历太多的变革,导致能源宏观调控能力至今散落到各个部门,这不仅导致新能源政策政出多门,“多头管理”现象频发,也分散了政府对于新能源管理的宏观调控能力。另外,由于地方官员个人利益的追求以及地方保护主义的存在,很多新能源项目在地方的支持和鼓励下“盲目上马”,造成了资源的无效配置,并未能源的项目安全埋下了隐患。
    我国政府应该在短期内主要以解决上述障碍为目标,实现新能源产业的持续健康发展为宗旨。在这种情况下,具体的财税政策建议如下:
    (1)财政政策:
    第一,财政补贴。在新能源方面,我国现有的政府财政补贴主要用在研究开发和试点示范上。地方政府的补贴除一部分用于支持新能源的科学研究外,主要用于太阳能和风能发电技术的推广和应用。今后,按照《新能源法》的要求,对新能源的财政补贴政策需要加强以下几个方面:①为更多类型的新能源基础研究项目提供补贴,扩大研究的面,促进新能源技术的全面进步和发展;②为新能源应用性研究研究项目提供补贴,促进技术转化为生产力,提高财政资金的使用效率,从而调动投资者的积极性,增加生产的能力,扩大规模;③对产品产量进行补贴,这种补贴有利于增加产品产量,提高企业经济效益;④对消费者进行补贴,这种补贴可以鼓励消费,扩大市场,反过来促进新能源事业发展;⑤解决老少边穷地区的用能问题。在现有的直接提供部分资金补贴新能源项目的基础上,国家应考虑制定对无电贫困地区的农牧民解决其最低生活用电而购置的分散电源(光伏、风电、风光互补)设备的补贴,以及解决“退耕还林、退耕还草”地区的用能问题。在上述五个方面中,对于前两个方面中带有正外部效应的技术研究与开发,应该完全由中央政府提供财政补贴。后三个方面中的生产和消费补贴,考虑到新能源的归属地管理,可以让中央政府和地方政府共同承担。
    第二,财政贴息。我国政府虽然自从1987年起就相继设立了一些新能源产业的贴息贷款政策,但是这些贴息贷款的面太窄。就新能源中的风力发电而言,风力发电属国家鼓励发展的新兴产业,但一直是按照一般竞争性领域固定资产投资贷款政策,贷款利率无优惠,还贷期限太短,规定为7年,造成项目建成后还贷压力大、财务费用高,进而形成风电的高电价,大大削弱了风电的市场竞争力。因此,今后我国必须完善好这些贴息政策。具体来看:①适当增加贴息额度,扩大贴息范围。政府应在财力许可的情况下不断增加新能源发展的贴息额,并扩大贴息项目的范围和规模,鼓励基础技术研究和市场推广;此外,为鼓励产业设备的国产化进程,对利用国产设备兴建的新能源企业,可以优先获得国家政策银行的贷款或贴息的支持。②延长贴息期限。新型新能源项目建设一次性投入大,因此对于新能源这一新兴产业本着扶持的原则,国家财政应将项目贷款期适当延长,如延长至10-15年。③放宽提供贴息的机构。在投融资政策中对于国家开发银行提供15年以上的低息贷款,国家财政应当放开商业银行和其他金融机构参与,这样可以使更多的资金进入到新能源行业,拓宽融资渠道。
    第三,“竞价上网”下的政策扶持。财政直接补贴政策和财政贴息政策主要着眼于新能源的研究开发、生产环节,而在消费环节,主要是太阳能热利用和新能源的电力上网,其中太阳能热利用(如太阳能热水器)在我国已经是一个相对成熟的产业,而且相对于新能源转化为电力的总量而言还很小,因此在此处不再单独分析,只重点分析新能源在“竞价上网”下的财政政策措施。所谓“竞价上网”,是指厂网分离(发电企业和输电企业分开,实现电力市场化改革)的情况下,通过发电企业电力产品的价格竞争,输电企业选择为价格最优的电厂提供优先输送的服务。当然,这一过程中要受到政府的严格监管。虽然2006年1月5日我国开始实施了《可再生能源发电有关管理规定》,但是其中对“可再生能源发电项目的上网电价”规定得十分模糊,对于政府补助,各地也正在研究试点之中,地方政府的补贴能否到位还不清楚。通过借鉴国外的经验,建议如下:
    ①必须提供新能源的价格补助措施。因为新能源产生的绿色电力由于技术上的复杂性、规模化以及持续性的因素,成本一般高于火力电价。我国电力体制改革开始实行“竞价上网”,那么在同等条件下,绿色电力肯定难以上网。对电网允许可再生电力就近上网并收购其全部电量的同时,可再生电力上网的额外成本按发电成本加还本付息和合理利润的原则确定财政补贴额,支持绿色电力的产业发展。
    ②为新能源电力进入电网制定固定的价格,在促进技术扩散方面取得效果。但在固定价格下全额上网时,超出“竞价上网”下的均价部分由中央和地方政府协商共同分摊,或由中央政府完全承担,以提高地方政府发展新能源的积极性。
    ③给予消费者一定的财政补贴。对于消费者来说,使用新能源电力将导致生活成本增加。结合具体实例宣传推广新能源利用的同时,各地方政府应结合实际给予消费者一定的财政补贴,以激励用户接受和使用“绿色电力”。 
    第四,实施政府采购。对于大宗新能源电力产品,通过上述的政府价格补助保证其上网。此外,对于其他新能源产品,如太阳能照明系统、太阳能交通工具、太阳能户用热水器等,还需要加强对各级政府机关、事业单位的培训和教育,让这些机构的采购主体认清实施新能源产品采购的重要意义和应承担的责任,保证政府对新能源的绿色采购优先、到位。当然,在落实上述三项财政扶持政策的过程中,对于应用研究补贴、产量补贴以及消费者的补贴应当采取“落日”补贴条款,即通过事先决定了期限的补贴,在该新能源利用的市场机制成熟后逐步推出。这样,既可以减轻政府的财政负担,又充分体现了市场的公平原则。
    (2)税收政策
    新能源的发展具有外部效应,但是目前这种外部效应不能体现在产业发展中,政府需要通过实施税收优惠政策,作为改善这种不合理现状的推动力。如上所述,我国税法的发展趋势是规范、透明、简化和公平。在不单独设立专项税收立法制度的情况下,可以对涉及新能源发展的各个税种进行完善。
    ①增值税的完善
    首先,降低新能源发电企业的增值税税率。由于新能源发电不消耗燃料,没有进项税或进项税少,增值税不能抵扣或抵扣很少,因而单位能源供应成本中增值税的比例要比常规能源生产企业大,增加了企业产品的生产成本。因此,如果按全国统一的增值税率17%征收是不合理的,也不利于与常规制造企业进行公平的竞争,建议对新能源发电企业实行与小水电相同的6%增值税率。这样既可以降低新能源发电企业的不含税电价,也可以降低含税的上网电价,对发电企业和电网都有利。当然,这样的优惠税率不应该长期存在,当新能源产业利用已经成熟的时候,就可以恢复至与其他产业相同的增值税税率。
    其次,适当扩大对资源综合利用、再生资源、鼓励节能减排等方面的增值税优惠范围。如加快明确光伏电站项目增值税即征即退50%的优惠政策,降低垃圾为燃料等生物质能产品实行即征即退政策的准入门槛,特别是扩大生物质能原来的来源范围。
    ②关税的完善
    首先,设置新能源技术设备进口的关税优惠政策。我国某些新能源设备制造技术落后于国外水平,需要引进和吸收这类设备,而进口环节税收大大增加了投资成本。虽然,自2012年开始,我国已经开始以暂定税率的方式,降低新能源产业发展所需要的核心技术和关键零部件进口关税。但是,课题组认为,我国可以考虑对关税税则第十六类中的电力设备及其零件的关税及进口环节增值税进行进一步的差异调整:对国内不能生产的新能源转化利用设备的关税及其他进口环节税全免;除有免税规定的特定项目,对国内已经能够生产并且设备技术已经成熟的整机进口应该适度征收关税;对能源利用所必需的先进技术的零部件,可以免除进口关税和进口环节增值税,降低发电机组的造价。这样的关税设置也可以鼓励外商在中国境内设立新能源设备制造企业,既可以降低发电设备的成本,也可以带动国内相关制造业的发展。
    其次,对新能源产品出口的企业(主要指光伏电池)的税收优惠。我国光伏产业经历了全球倒闭潮和美欧双反调查的双重考验,大浪淘沙留下来的产业基本上处于发展乏力的状态。这些企业特别需要政府的扶持。在税收方面,除了保留现在17%的高退税率以外,还应该增加退税的强度。可以通过将关税的退税与刺激国内内需相结合,如将国内的销售额的一定比率也并入出口退税税额中一并退税。这样,既可以加大对于我国光伏产业的扶持,帮助光伏产业度过“寒冬”;另外,也能矫正我国光伏产业对国外市场的过度依赖性,为我国光伏产业未来的健康发展奠定基础。
    ③所得税的完善
    对新能源产业发展的支持应建立以企业所得税为主要优惠税种的税收优惠政策体系,为此,提出以下完善现有支持新能源企业发展的企业所得税优惠政策。
    第一,企业研发费用的加计扣除和职工培训费用的扣除政策是鼓励研发、促进技术进步的重要企业所得税政策。为促进新能源产业的发展,可以对新能源企业实际发生的新技术、新产品和新工艺研发费用加大扣除力度,在按照规定据实扣除的基础上,再按照研究开发费用的100%加计扣除;形成无形资产的,按照无形资产成本的200%摊销;对新能源企业发生的职工培训费用,不设置扣除限额,允许据实全额扣除。
    第二,为鼓励新能源企业再投资,可以规定新能源企业将以前年度获得的企业利润用于新能源项目再投资的,允许企业用再投资额的一定比例抵扣该企业的应纳税所得额;当年不足抵扣的,可以在以后纳税年度结转抵扣。
    第三,由于新能源企业从技术研发到产品的生产、销售、实现利润的期限较长,企业发展初期的亏损期较长,因此应延长新能源企业的亏损弥补期限,由5年延长至7年。
    第四,制定鼓励投资新能源企业的所得税优惠政策。对商业银行为新能源企业提供的贷款,允许其从应纳税所得额中扣除一定比例的风险准备金。如果商业银行为新能源企业提供的贷款成为坏账,允许该项损失的一定比例在以后规定年度抵免应纳税所得额;对于投资于新能源企业的民间资本所取得的投资收益设置一定的免税期;对于风投企业投资于新能源企业所发生的损失,允许其直接抵减其他投资的收益。
    第五,制定促进新能源产品消费的企业所得税优惠政策。以新能源电力为例,为鼓励对新能源电力的消费,可以借鉴国外的政策实践,允许购买新能源电力的输电企业和使用新能源电力的企业和机构抵免企业部分的所得税税额。
    ④其他相关税种的完善
    除了上述主体税种的完善之外,还应该完善促进新能源发展的其他相关税种。具体有可以考虑以下几个方面:
    第一,进一步推进资源税改革。从支持新能源产业发展角度来看,对资源税的调节,主要是提高煤炭、石油、天然气等传统能源的税负水平。具体是指对现行资源税计税依据的调节,特别是应该尽快推进煤炭资源税从价计征模式,将新疆的从价定率征收模式在全国范围内逐步推广,并适当提高税负水平,以此来促进我国的能源发展转型。
    第二,对于符合标准的新能源企业的生产用地,可以适当的减征或者免征其耕地占用税、城镇土地使用税和房产税。
    3、其它配套措施
    在促进新能源发展的过程中,成本、市场、技术是其成功的三大要素,财税政策也应该围绕着这三大要素来进行,不仅如此,围绕着三个要素还有其他需要解决的问题,对新能源发展起着非常重要的作用。所以,提出以下相关的建议:
    ①建立具有宏观管理能力的新能源管理机构
    从根本上讲,能源管理是一个宏观问题,一个国家的能源管理机构应该具有宏观调控能力。我国能源管理机构虽然经历了多次改革,但是至今也没有形成一个统一的、独立的、具有宏观调控能力的能源管理部门。虽然现在已经成立了国家能源局,整合了原国家发改委能源局、国家能源领导小组办公室和国防科工委的能源管理职能,但是在最重要的能源价格管理上,却只有建议权。
    由于我国目前是一个能源高消耗国家,这种权利分散的管理模式,明显已经不再适用于我国。所以,为了顺应我国能源市场化改革的趋势,我国现在应建立高级别、集中管理的能源管理体制。这不仅有利于国家科学的制定中长期能源发展规划和战略,保证国家能源安全;也有利于优化能源产业结构,促进新能源有效开发和利用;还有利于理顺国家能源管理体制,避免政出多门,提高管理效率。
    从国际上来看,无论是美国、澳大利亚还是俄罗斯、日本、韩国,都已经建立了统一的国家能源管理部门。所以无论是从我国目前的新能源发电发展实践还是从国际经验的借鉴来看,中央政府建立一个独立的能源部门,通过利用合理的政策和价格手段,调控能源市场的发展,帮助新能源发电行业突破产业“瓶颈”,促进新能源行业在我国的健康快速发展是非常必要的。
    ②建立自上而下的监管机制
    监管型国家一直被看做是市场经济发展的必然产物。从国际实践来看,行之有效的监管体制,对建立统一的市场准入规则、规范行业行为、推进政府能源管理体制改革以及提高行政效率都有很好的作用。但是到目前为止,我国尚未形成对新能源行业的监管体制,并且有限的监管规则也十分不完善。这些不仅不利于新能源发电行业形成有效的竞争格局,同时也会降低能源发展市场的总体效率。特别是由于缺乏统一的市场准入规则和行业行为规范,我国目前的新能源发电项目行政审批一直都存在问题。
    另外,近年来,我国新能源发电行业安全事故频发,这也与监管缺失有着必然的联系。据统计,我国自2010年以来,随着并网容量的增加,风电行业一共发生了四次规模较大的风电机组脱网事故 .虽然表面上看是由于我国大部分风机尚不具备低电压穿越能力,在电网出现故障时就容易发生脱网。但是其根本原因还是由于我国相关的监管力度不够,忽视了对设备技术的审核。而福岛核泄露事件,更是给我国对新能源的监管敲响了警钟。
    所以,笔者认为,在我国应该建立独立的监管部门。这个部门要与能源部门的政府职能相分离。能源部门主要负责能源宏观政策的制定以及相关政策的研究,而监管部门的主要职责在于对于能源安全、能源与环境保护以及能源实施的经济性进行专业性分析,从而保证国家能源政策能够有效实施,同时也保障了与新能源相关的其他利益经济体的合法权益。
    ③改变地方政府的绩效考核制度
    新能源项目盲目上马的主要原因是新能源的发展与地方政府官员的个人绩效有密切关系。在我国新能源发展初期,这种方法对于提高我国地方政府对于新能源的重视程度有很大的刺激作用,但笔者认为,目前再利用这种考核机制可能会进一步导致我国新能源产业的产能过剩。所以,本文建议,在新能源发展方面,改变绩效考核方式。将新能源项目的“质量”而非“数量”作为考核我国地方政府政绩的主要指标。这样会加强地方政府对于新能源项目建设的审慎性。
    另外,建议我国各地对已经建成和即将上马的新能源项目开展以地方政府为主导的自查工作,并且像国家能源局提出评估报告,对于那些不经济的在建项目应该马上叫停,已经建成的周转已经出现问题的企业也应该按照优胜劣汰的原则进行兼并重组。同时由于大型的优胜企业在研发上有更强的能力和实力,应予以政策鼓励和资金支持,这样才能引导我国的新能源行业进入良性循环。 

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