[an error occurred while processing this directive] [an error occurred while processing this directive]
您的位置:首页>>>>学术交流>>>>税制改革与完善 >>>> 正文

碳税与碳交易结合的制度研究


2014-02-25 14:35:00 | 来源:重庆市税务学会课题组 | 作者:

    内容提要:碳税和碳交易作为促进节能减排的两大政策工具,适用范围不尽相同,功能上互为补充。二者的综合运用,对于增强我国在国际碳汇定价中的话语权,促进绿色低碳产业发展,实现减排目标,具有重要的现实意义。具体而言,就是以碳税作为碳排放刚性价格约束,科学确定各行业排放基线,建立全国统一的碳交易市场,并将税收优惠与碳交易和减排效果相结合,通过政府强制推动和市场机制引导的双重作用,鼓励碳排放者持续自愿减排,维护国家战略利益,建设环境友好型社会。
    关键词:碳税,碳交易,排放基线
    由于环境污染的负外部性具有全球性质,环境与发展议题日益成为世界各种最高级会议的中心议题之一,要求各国加强政府引导和市场推进作用,促进可持续发展和全球自然环境的改善。我国已郑重承诺,2020年单位国内生产总值碳排放比2005年下降40%-45%。 随着期限日益临近,深入探讨碳税与碳交易两大政策工具的综合运用,对于增强我国在国际碳汇定价中的话语权,促进绿色低碳产业发展,实现减排目标,具有重要的现实意义。
    一、碳税与碳交易结合的必要性分析
    碳排放管理是一个复杂的系统工程,可谓牵一发而动全身。作为节能减排的两种政策工具,碳税和碳排放权发售与交易各有长处,又各有不足,将二者有机结合起来,共同发挥作用,更有利于实现对碳排放的有效管理。
    (一)碳税和碳交易各有利弊
    碳税是生态税收体系的组成部分,通过使碳排放者的外部性成本内在化达到减排目的,是一种普遍适用的约束机制,是防治环境污染不可偏废的政策手段。政府确定碳税税率,企业依据减排成本决定排放水平,排放总量会因宏观经济环境的变化进行动态调整。与碳交易相比,碳税实质是将碳排放的外部性强制赋予了一个刚性价格,对于经济主体排放成本和减排收益的核算具有确定性,符合“污染者付费”原则,较为公平,透明度高,且易于征管,执法成本和守法成本较低。在坚持“税收中性”的原则下,合理的碳税制度设计可以达到改善环境质量和提高社会效率的“双重红利”效果。 碳税实践中最大的问题是难以确定最合理的税率,税率太低不会带来实质性减排,税率太高会增加生产者和消费者的负担,甚至诱发通货膨胀,影响国内产品的国际竞争力,对整个实体经济造成影响。此外,碳税在经济运行中的价格传导机制极为复杂,碳税负担通常低于减排成本,导致碳税减排效果具有不确定性。
    排污权交易起源于美国,发达于欧盟。国际碳交易主要是基于三种交易制度上的安排:排放上限与交易制(Cap and Trade)、排放基线与信用交易制(Baseline and Credit)和排放抵补交易制(Offset)。其中,排放抵补交易制主要适用于新增设施而增加的排放量,其新增排放需求应向既有排放者购买排放信用,以抵补其增加的排放量,基本上可归于排放上限与交易制,本文对该交易制不予关注。
    排放上限与交易制是在确定一个国家或区域总量排放限额的基础上,对主要营运主体分配排放限额的制度。如果营运主体实际排放额小于配额,剩余的配额则可在碳交易市场上出售;如果实际排放额大于配额,不足部分则需要从市场上购买。该交易制是全球最重要的减排交易机制,其总交易额占全球碳市场的90%以上。 例如,欧盟2005年实施的“碳排放交易机制(EU ETS)”就属于排放上限与交易制。该交易机制的不足之处是将碳排放权配额无偿地分配给提供环境负外部性的污染主体 ,而非提供给提供环境正外部性的减排主体。这种配额发放方式无法克服初始分配的不公平性和对资源配置效率可能产生的负面影响。此外,各国对全球统一的市场配额分配很难达成共识,欧盟试图将各国纳入其强制减排市场的努力一直遭到包括中国、美国等排放大国在内多数国家抵制。
    排放基线与信用交易制不规定一国总量上的配额,而是基于每一减排主体事先确定一个排放基准,经过可核查的程序,如果实际排放量小于基准排放量,差额部分作为减排信用量予以出售。该交易制不以加入强制减排缔约国为前提,保持了自愿减排市场的全球开放性,符合中国乃至全球碳交易市场的发展方向。
    碳交易作为数量型工具,政府确定排放总量限额,并允许价格随市场供求变化进行波动,具有减排效果确定,实施阻力较小的优点。碳交易还具有碳税无法比拟的价格发现功能,信号作用明显,可以为企业提供持久的减排激励,引导企业投资能源使用转换项目和能效提高项目。碳交易为帮助企业应对碳价格波动和控制减排成本,赋予企业在不同时间、不同地点实现减排承诺的灵活性。碳交易的缺陷是,排放配额的初始分配难保公平,项目减排的真实性难以监管与核实;操作程序复杂,交易壁垒、交易成本较高;碳价格波动频繁,约束监督机制不健全,对未来变化适应性较差,难以为企业提供确定的损益预期。
    (二)碳税和碳交易适用范围不尽相同
    从适用对象上看,碳税适用于个人、中小企业、大型企业等各种碳排放主体,且特别适用于发展中国家、制造业大国和没有《京都议定书》强制减排承诺的国家,对中国这种排放绝对增长、碳依赖程度较高的国家再合适不过。碳税的实施成本相对较低,比较容易推行,在减排政策实践的最初阶段,碳税更容易为政府部门所采用。碳交易由于参与成本较高,不适用于个人和中小企业,在能源密集型企业和大型企业的排放控制上更为适宜。由于碳交易对金融环境和市场环境要求较高,更适用于市场相对成熟的发达国家。
    从覆盖范围上看,碳税和碳交易存在显著区别。由于环境保护属于全球性共用品,碳排放与全球气候变化联系在一起,碳税在理论上被设定为需要全球性的国际管理体制。但是,依照税收主权原则,征税权只能由主权国家行使,短期来看,还不可能存在全球统一的世界税收组织,进行全球范围的碳税征收。碳交易的覆盖范围则可大可小,小到一个区域,一个省市,大到覆盖全球的统一大市场。
    (三)碳税和碳交易各有独特功能
    碳税有利于为政府提供长期稳定的财政收入。政府通过征收碳税,减少征收其他税目,如个人所得税、中小企业税负、社会保障税等,达到税收中性,或将碳税收入用于支持减排技术研发、低碳产业发展或社会福利事业。而碳交易则不具备财政收入功能,政府除了通过排放配额初始拍卖获得少许收入外,在初始配额免费发放、碳信用发放和以后的二级市场交易环节无法获取任何收入。
    碳税可作为应对发达国家“碳关税”贸易保护主义歧视的利器。随着环境保护理念作为全球公认的社会价值和准则越来越被广泛接受,不同的产品将可能因为碳排放多少的问题而被赋予道德合格与不合格的标签,遭遇国际贸易“绿色壁垒”。从世界贸易组织(WTO)框架来看,这是明显的;在气候变化协议框架下,这又是被允许的。作为世界上最大的货物产品出口国,在碳关税方面,中国无疑将会首当其冲地受到冲击。如果我们自己率先征收碳税,就可以通过WTO禁止双重征税的原则来阻断发达国家征收惩罚性碳关税的意图。一个国家或地区在确定排放限额及减排目标的情况下,实施碳税具有相当的优越性。正是基于碳税的优势和独特功能,欧盟也在讨论实施统一碳税以弥补2005年1月实施的碳排放贸易体系(ETS,Emission Trade System)的不足。
    碳交易作为市场工具和金融工具,对于推动人民币国际化具有碳税无法比拟的战略意义。中国已经超过美国成为全球第一大碳排放国,减排空间和市场需求巨大,具有建立全球性碳交易市场的有利条件。目前,中国的“清洁发展机制”(Clean Development Mechanism,以下简称CDM)项目是减排信用最大的供方市场,牢牢占据了“经核证的减排量”(Certified Emission Reductions,以下简称CERs)供应市场的近60%,成为CERs的主要供应国和贡献国。然而,由于缺少统一的碳交易市场,中国作为低碳时代的“卖碳翁”,一直处在整个碳交易产业链的最低端:碳排放的认证、核查、定价乃至交易规则都受制于发达国家,缺乏国际碳交易市场的定价能力。因此,中国CDM项目创造的CERs收益有限。一旦中国承担《京都议定书》强制减排任务,中国将从全球最大的CERs供应国变成最大的购买国,大量财富被发达国家虹吸。作为CERs的主要供应商,中国必须大力发展碳交易市场,激活买方需求,积极介入碳交易市场的规则制定和标准建设,增加在国际碳交易市场的话语权,改变市场的非对称和不均衡状况,维护国家利益。
    碳排放权和碳信用是由政府或国际组织通过法律程序认可的,可以“存储”和“借贷”,具有稀缺性和广泛的可接受性,碳交易计价结算货币的绑定权是美元以外的国际货币走强的重要契机。碳金融和碳交易好比两条腿,争夺低碳产业主导权的“战争”在碳交易和碳金融两个“战场同时展开”。如果没有碳交易和碳金融的支撑,中国不仅将失去碳交易的定价权,而且将又一次失去金融创新的机会。中国要掌握碳交易的定价权,必须借鉴“煤炭-英镑”、“石油-美元”等关键国际货币的崛起之路,依托高效的碳交易市场,将人民币作为碳交易的结算货币,推动人民币国际化,避免落入西方碳交易和金融体系的双重陷阱。
    碳税和碳交易在不同环节分别发挥作用,好比“大棒”与“胡萝卜”,两者之间并不是简单的相互替代关系,而是相互补充的关系,可以进行有效的协调配合。既需要碳税的刚性约束,也需要长期的、稳定的市场化激励机制。碳税和碳交易无论从经济学上的论证、法律操作层面的协调,还是从政治角度的考量以及国家战略方面的前瞻,客观上都需要将二者协调统一,制定一揽子低碳政策方案,使碳税和碳交易相互取长补短,实现促进减排和推动经济增长的“双赢发展”。
    二、基于碳交易需要的碳税设计
    随着全球性的环境问题日益受到广泛关注,尤其是《京都议定书》签订以来,碳交易呈现出广阔的市场前景,一度被誉为“21世纪的第一个巨大商机”,或将超过石油市场成为世界第一大市场。然而,追求自身利益最大化的企业是不可能主动地将环境成本纳入自身核算体系,来评估企业的资源利用率和社会环境代价的。因此,可持续发展要求各国政府进一步拓展税收功能,进行自上而下有计划、有步骤的强制推动,要求企业确立更加完整的价值评价标准,走环保之路。 将包括碳税在内的生态税收体系建设作为税制改革的重要内容,按照“污染者付费”原则建立碳排放刚性约束机制,就是这样一种强制推动,有利于引导市场主体自觉参与和推动碳交易发展。
    (一)碳税征税对象应全面覆盖温室气体排放
    碳税应对碳排放给予刚性惩罚。从理论上讲,碳税的征收对象应当包括在包含生产、消费、废物处置 等各个环节的整个产品寿命周期中向自然环境排放的所有温室气体。但在碳税实践中,常有缩小征收范围的倾向——只注意燃料碳,而忽略了原料碳;只注意化石能源中的碳,而忽略了生物质中的碳;只注意了生产和消费环节,而忽视了进口和废物处置环节;只注意二氧化碳排放,而忽略了其他5种温室气体,将碳税征收范围限定于消耗煤炭、天然气、成品油等化石燃料产生的二氧化碳,因此碳税的征收对象仅限于煤炭、天然气、成品油等化石燃料 ,未免有以偏概全之嫌。从应对气候变化的措施有效性角度考虑,并根据污染者付费原则,我国碳税的征收对象应当包括以煤炭、石油、天然气、木材、粮食、秸秆等为原料和燃料的进口、生产、消费、废物处置过程中产生的全部温室气体,只是在税率和税收优惠方面加以区分而已。为避免重复征收和便利碳税征管,碳税的实际征收对象应确定为化石能源(煤炭、石油、天然气)、生物质能源(木材、粮食、秸秆等)和电力(按单位耗电量进行碳排放换算)。
    (二)税率设计须具备公平合理性
    在碳税框架下,纳税人是按照“污染者付费原则”支付碳排放外部性对价的义务主体。但就碳排放而言,纳税人因为纳税而获得了平等、合法地排放的权利,碳税的意义在于把碳排放许可权按其生产和消费需要公平、有偿地分配给每一个企业或消费者,而无论他的排放量是否在人为确定的排放份额之内。每一单位的碳排放应当负担相同的成本,不宜区分行业实行差别税率。与总量控制下的碳排放份额许可不同的是,碳税不至于象碳排放配额许可那样成为企业进入市场的壁垒,或使企业因为碳排放配额不足而不得不减少产量。因此,碳税设计有必要保证碳税纳税人的广泛性和税收负担的公平性,原则上任何人都不能成为例外而享受税收减免,尽可能让每一个人都受制于碳税,给每一个人保持一个碳排放的价格信号。既要充分发挥碳税的公平优势和低碳环保的教育功能,又要引导纳税人像我国倡导的那样根据减排能力的不同承担“共同但有区别的责任”。 
    此外,税率应当合理反映碳排放价格。税率过低,排放主体没有减排积极性,宁愿纳税,不愿投入更大的成本合理开发和利用环境资源,防治和减少环境污染。税率过高,会增加征收成本和税收征管难度,对经济的负面作用太大。因此,应建立动态调整机制,根据减排目标和减排效果进行动态调整。
    (三)税制设计应激励碳税纳税人参与碳交易
    征收环节、税率和税收优惠等制度设计是碳税税制能否有效激励纳税人参与碳交易的关键环节。碳税分为原始碳税和最终碳税: 原始碳税是当化石能源被开采或进口到某国时征税;最终碳税是在消费环节(需求端)。 按照源头征收的原则,在碳原料和碳燃料开采和进口环节征收碳税操作最为简便,但是我国对外能源依赖度高,在进口环节征收碳税对进口石油、煤炭、木材等碳原料和碳燃料不利。有学者建议使征税点尽可能地接近燃料生产环节和进口环节,以方便税收征集和控制,降低税务机关的行政成本。 鉴于我国石化、煤炭、林业的产业集中度较高,对于未加入碳交易的纳税人,在碳原料和碳燃料购进环节征收碳税,实行由销售方源泉扣缴;对于加入碳交易的纳税人,在消费环节征收,实行自行申报,便于纳税人进行减排成本和收益的准确核算,以较低的税率即能起到促进减排的效果。
    为防止碳税对特定行业产生较严重的不利影响,加重企业负担,对特定行业特别是对那些碳依赖度高、碳价转移能力弱的行业,给予不同幅度的税收优惠。为促进纳税人自愿减排确保国家减排目标的实现,享受碳税优惠应当符合三个条件:必须是自愿减排市场交易会员;与政府签订自愿减排协议;通过节能降耗、碳捕获和储存、废物回收利用、积累或在碳交易市场购买碳信用等措施达到自愿减排协议规定的减排标准,并经政府或政府认可的认证机构核查认证。
    三、碳税约束下的碳交易机制设计
    碳交易是对碳税刚性的调和,也是碳税约束机制的必要补充。通过碳税框架下的碳平衡交易,无论碳排放者,还是碳汇提供者,都可以各得其所。届时,中国的碳交易将存在一个透明的价格信号,并产生全国统一的并具有深度流动性的碳交易市场。对于国家而言,在实现减排目标的同时,牢牢掌握碳汇定价权,从而改变碳汇价格被发达国家压制的不利地位,获得更多的碳汇收益,并促进绿色低碳产业的发展。
    (一)科学确定碳排放基线
    虽然中国不承担强制性减排义务,对碳排放没有必要实行绝对的总量控制,但作为一个负责任的大国,我们应该兑现自己的减排承诺。选择基线和信用型碳排放交易模式最适合中国的情况。 确定碳排放基线不仅是一个复杂的技术问题,更是关系到整个机制是否公平、运转是否有效、国家减排目标能否实现的关键环节。从发达国家的减排实践来看,日本推行的排技效标准执行成本相对较低,操作也较为简便,并且与碳税和排放权交易等其他节能减排模式并不存在较大冲突, 对我国量化减排标准的确定具有可借鉴意义。
    根据各行业中等技术条件下的排放水平和减排成本,结合产业结构调整计划,制定各行业的排放标准和减排目标,并将国家总的减排量化目标,分解落实到各行业和参与碳交易的各个企业,以市场倒逼的方式淘汰落后产能。政府应当对以下两类碳排放主体设定排放基线:自愿接受管制的碳排放企业和自愿减排以期获得排放信用的企业。对受管制的碳排放企业设定排放基线,是因为要确保自愿减排目标的实现,必须要对一些重大的碳排放源进行控制,通过设定排放基线使这些企业的碳排放得到一定的约束。
    着眼于长远,应当按照国务院《“十二五”控制温室气体排放工作方案》的要求,尽快建立准确、可靠、及时的碳排放监测、统计的基础数据系统,研究产品“碳足迹”计算方法,加强碳排放的核算,逐步建立完整、准确的碳排放核算体系,按照可行性原则逐步向其它行业推广。
    (二)公平发放碳信用
    碳市场是权利市场,由权利生成利益,利益在交换中实现。根据科斯定理,清晰的权利界定是市场交易并产生有效率的资源配置的前提。 针对将碳排放权配额无偿地分配给环境污染者所存在的明显不足,在基于碳税确立的有偿碳排放框架下,应彻底改革原来的碳排放配额许可制度,将碳信用按照其提供的减排量或碳汇数量配置给从事节能减排、植树造林、废物循环利用的市场主体,由政府或者第三方独立机构认证核查其减排的等效碳排放,彰显权利分配的公平性和合理性,才可能产生更有效率的资源配置。
    (三)大力培育自愿减排市场主体
    市场经济的常识告诉我们,只有存在买方和卖方,市场才能正常运转,多元化的市场主体是碳交易市场存在和发展的基石。
    要鼓励和吸引国内外减排项目开放商、投资商(如商业银行、碳基金)加入基线与信用交易市场。加强同欧美碳交易所的交流,尽量吸引国外企业注册,努力实现中国在未来的“碳交易”金融与欧美同步发展,积极参与碳交易规则的制定,提高自身的国际影响力。此外,积极探索碳信用累计制度,将各个企业自愿进行的碳交易,按照一定标准折算成碳信用分值,通过企业累计达到碳信用积分,作为企业进入政府采购、某些项目准入、参评荣誉称号等远期收益的重要凭证,让参与碳交易企业切实获得收益,增强企业自愿参与碳交易的动力。 
    大力发展碳交易中介服务。发达的碳交易市场离不开专业的中介服务,包括:买卖经纪、碳排放的监测和统计、碳信用的认证、账户登记和保管、交易清算服务、专业节能减排技术服务。 如今,金融机构在全球碳市场上扮演着重要角色,应当积极探索碳金融创新,形成服务于低碳经济发展的投融资机制。要加快培育商业银行、投资银行、碳基金等机构投资者,大力发展做市商,为减排项目提供融资服务提升碳市场流动性。加快金融创新,丰富碳信用现货、期货以、期权、担保、债券等金融工具,帮助企业管理风险和实现融资,同时助力碳交易市场价格发现功能。
    (四)建立全国统一的碳交易市场
    从长远来看,在七省市碳交易试点的基础上,建立全国统一的碳交易市场是推动中国更好地实现低碳发展战略的重要保证。一个完善的碳交易市场包括统一的市场和登记注册系统、公平而清晰的权利界定、明确的交易规则、便捷的结算体系和发达的中介服务。建议借鉴证券交易,整合各地能源、环境等排放权交易所,建立全国统一的碳交易所和国家登记注册系统。碳交易所的主要功能是负责登记自愿注册的交易会员信息,主动披露碳排放清单,对会员资格、碳排放和碳信用进行统一管理,避免“碳指标重复使用”,制定明确的交易规则,为具有交易意愿的企业提供便捷的交易和结算服务。
    课题组组长:江来喜
    课题组成员:向垣树  邓永勤 邓华平(执笔)
    参考文献:

    1.王毅刚:《碳税与碳交易的政策选择》,《瞭望新闻周刊》2012年第1期。
    2.康文尚,赖宇松:《欧盟温室气体排放交易制度》,《科技发展政策报导》,2008年第4期。
    3.刘明明:《碳排放交易与碳税的比较分析——兼论中国气候变化立法的制度选择》,《江西财经大学学报》2013年第1期。
    4.朱苏荣:《碳税与碳交易的国际经验和比较分析》,《金融发展评论》2012年第12期。
    5.雷思海:“中国征收碳税的战略考量”,《世界新闻报》2010年5月17日。
    6.方虹,施凤丹:《碳交易市场与中国碳交易定价权》,《产权导刊》2010年第8期。
    7.张学慧,李程宇,谷继建:《国际低碳经济合作的制度陷阱与中国的对策分析》,《经济问题》2013年第2期。
    8.邓力平,邓永勤:《会计信息失真及其治理:税收视角的研究 》,中国财政经济出版社2007年版,第213页。
    9.财政部财政科学研究所课题组:《中国开征碳税问题研究》,《经济研究参考》2009年第72期。
    10.Bernard P.Herber and Jose T. Raga. An International carbon tax to combat

 global warming: an economic and political analysis of the European Union

 proposal. American Journal of Economics and Sociology,July,1995,54 ( 3) : 257 -267.
    11.贾康,王桂娟:“以税制绿化和碳税开启中国环境税制改革”,《中国经济时报》2009年11月9日。
    12.肖博强:“寻找适合国情的碳交易市场模式”,《亮报》2012年2月8日。
    13.Jan- Tjeerd Boom, Bouwe R.Dijkstra. Permit Trading and Credit Trading: A Comparison

 of Cap- Based and Rate- Based Emissions Trading Under Perfect and Imperfect Competition[J]. Environ Resource Econ, 2009,(44): 107- 136.
    14.刘明明:《碳排放交易与碳税的比较分析——兼论中国气候变化立法的制度选择》,《江西财经大学学报》2013年第1期。
    15.[英]科斯等:《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》,上海:上海三联书店1991第一版,第12页。
    16.“中国碳交易市场机制研究”课题组:《实行碳信用累计制度 鼓励企业积极参与碳交易》,《中国经济时报》2012年5月18日。
    17.涂毅:《国际温室气体(碳)排放权市场的发展及其启示》,《江西财经大学学报》2008年第2期。
    18.王遥:“我国碳排放交易体系设计的十点建议”,《中国社会科学报》2011年12月28日。

[an error occurred while processing this directive] [an error occurred while processing this directive] [an error occurred while processing this directive] [an error occurred while processing this directive]
[an error occurred while processing this directive]