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浅谈税务信息化建设的掣肘问题及对策


2005-10-14 16:35:45 | 来源:中国税务学会 | 作者:辽宁省税务学会课题组

    税务信息化是将信息技术、网络技术广泛应用于税务管理的综合过程。我国的税务信息化建设起步于20世纪80年代并在探索中前进。如何进一步加快税务信息化建设是摆在各级税务机关面前的、亟待解决的课题。
    一、税务信息化建设的必然性
    我国已经搞了20多年税务信息化建设,但是仍然有一部分人对税务信息化建设的必然性认识不清,不同程度地阻碍了税务信息化建设的步伐。我国搞税务信息化建设不是以人的意志为转移的,而是由国际、国内的形势和税务事业发展的内在要求所决定的,也是税务部门在新形势下更好履行税收职能所决定的。
    (一)税务信息化是我国适应经济全球化和加入WTO的需要
    当今世界是一个信息世界,我国从20世纪50年代起就开始研究计算机,到20世纪60年代初终于研制出第一台大型计算机,这是我国信息化的萌芽。20世纪70年代末以后,我国更加重视信息化的建设并写入“九五”和“十五”发展战略中。加入WTO后,我国必须融入世界信息化的洪流之中,我国的税收工作也理所当然的要实现信息化,与国际税收接轨。
    (二)税务信息化是我国各级税务机关发展电子政务的需要
    运用现代信息技术发展电子政务是我国政府管理经济的客观要求,是加快政府职能转变、满足公众服务的需要,也是提高政府绩效和服务质量的重要举措。税务信息化是政府信息化的重要组成部分。各级税务机关必须依托信息技术,改变传统的行政管理程序和管理方式,实行信息化、现代化的税务管理,做好税收工作,为我国经济和信息化的发展作出应有的贡献。
    (三)税务信息化是落实和完善“征管法”的需要
    依法治国是我国的治国方略。税收法律是我国法律的重要组成部分。2001年5月我国公布并实行了新的《中华人民共和国税收征收管理法》,该法律在第六条中明确规定:“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关,加强税收征收管理信息系统的现代化建设,建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。”这是我国第一次把税务信息化和现代化写入法律文本,从而实现“机器管人”和“人管机器”的双重作用,达到规范征、纳双方涉税行为的目的。全国各级税务机关只有坚定不移地加快税务信息化建设的步伐,“税收征管法”才能得到进一步落实,才能推进税收法制的建设。
    (四)税务信息化是降低税务成本的需要
    税务成本是国家税务机关管理税收工作各种支出的总和。我国从国家税务总局到基层税务所共有5级税务管理机构。据权威部门统计,全国目前有税务人员近100万人,行政机关6000余个。这些人员和机构的日常开支约占全国年税收总量的10%以上,个别地区甚至“入不抵出”。我国的税务人员人均征税150万元人民币。据有关资料显示,美国人均征税1000万美元以上,日本人均征税11亿日元以上。我国的税收成本是美国的7.8倍,是日本的5.3倍。我国的税收成本之所以比西方发达国家高,其原因之一就是我国的税务信息化水平低。随着近两年我国的税务信息化建设的加快,我国的税收成本已由过去的约4.7%降到3%左右。显然,加强我国的税务信息化建设是降低我国税收成本的重要途径。
    (五)税务信息化是实现税收管理现代化的需要
    税务管理现代化就是以科学技术和网络支撑税务信息化,由税务信息化带动税务现代化,最终实现税收业务管理、行政事务管理、决策分析管理和外部信息管理4个管理应用系统。据有关资料记载,1992年美国联邦税务局广泛采用了计算机网络技术,由原来在全国设立10个征收中心,减少到4个征收中心。这4个征收中心处理了全国的纳税申报。我国加入WTO后,税务管理面临着严峻挑战,腐败与反腐败、偷税与反偷税的斗争更为尖锐。如果继续实行传统的、粗放的管理方式,国家的财政收入就难以保证。各级税务机关只有加快信息化建设,利用信息技术和网络技术这一新的生产力改造税收工作,实现管理体制和管理方式的现代化,才能最终提高税收工作的管理质量。因此,税务信息化是实现税收管理现代化的需要。
    (六)税务信息化是贯彻落实“1+3”工作思路的需要
    “1+3”是指坚持税收的经济观,依法治税、从严治队和科技加管理。这是国家税务总局在2001年12月召开的“全国税务工作会议”上确定的“十五”期间税收工作的思路。依法治税、从严治队和科技加管理是相互依存、辩证统一的关系。依法治税是税收工作的灵魂,从严治队是税收工作的基础,科技加管理是税收工作的手段。没有依法治税、税收工作就失去了方向;没有从严治队,税收工作就失去了基础;没有科技加管理,税收工作就失去了手段。科技加管理就是增加税收工作的科技含量,充分利用高科技尤其是以计算机和网络为核心的现代信息技术,为税收管理提供现代化手段,同时在管理理念、管理体制、管理方法上有所创新,使之与现代化手段相适应,实现人机的最佳结合。先进的技术和科学的管理是现代管理的重要标志,要实现税务信息化和现代化,必须走科技兴税、管理强税之路。没有高科技的手段,就无法改变传统的、落后的管理方式;没有先进的管理理念,再先进的手段也无法产生效益,只有科技创新和先进的管理理念相结合,才能产生巨大的效益。各级税务机关只有加快税务信息化的建设,才能较好地实现“1+3”的工作思路。
    二、税务信息化建设的掣肘问题
    我国的税务信息化经过20多年的建设已经积累了很多经验,取得了很大成绩。据国家税务总局最新统计:全国税务系统已有计算机专业人员约2万余人,各类型号的计算机44.5万台,局域网2.22万余个,广域网联通节点1.6万余个,有2551万个纳税人纳入了计算机管理网络,通过计算机征收的税款1.23万亿元。但是,在税收信息化建设的过程中还存在着掣肘问题。
    (一)对税收信息化认识不高
    据调查,税务系统90%的职工对税务信息化认识较高。但是,由于受传统观念、手工操作的束缚,也有极少数人对税务信息化认识不高:一是有极少数领导特别是极少数县(区)局以下的领导,由于观念陈旧、经费紧张,对税务信息化认识不高、信心不足,认为计算机可有可无,于是对税务信息化建设积极性不高、步伐不快;二是部分税务人员缺乏现代管理理念,对现代信息管理的强大功能没有足够的认识,认为税务信息化就是购买几台计算机,摆在办公桌上,代替手工劳动而已。
    (二)税务信息化的领导体制尚不健全
    我国的税务信息化从起步到目前,省、市、县一直没有建立专门的税务信息化管理体制。国家税务总局虽然已经印发了《税务管理信息系统一体化建设总体方案》,但是税务信息化的规章制度和项目管理制度还不够健全或者已有的制度执行的也不到位。为此,全国各地出现了“百花齐放、各自为政”的局面。第一,软件开发和应用不统一。税务信息化的基本要求是信息处理要有统一的标准。目前全国税务系统的软件开发和应用还不统一、不规范。各个省、市、甚至有的县都在搞软件开发。据不完全统计,全国税务系统约有30多个软件且各个软件之间又相互独立、互不兼容,形成“信息孤岛”。有的地方使用CTAIS软件,有的地方使用当地开发的软件或别人开发的软件。第二,硬件配备不统一,软件与计算机机型又不配套。目前,各个单位配备的设备是分项目、分阶段配备的,由于各系统之间数据库平台、操作系统等不同,造成设备难以统一使用的现象。
    (三)税务信息化建设人才匮乏
    计算机是高科技产品,只有懂得其技术的人,才能应用。我们税务干部队伍的整体素质是好的,但仍然不能适应形势发展的需要。全系统存在重业务、轻技术的现象;懂业务的人多、懂技术的人少。据有关部门测算,专业计算机人员应占税务干部总数的10%以上,才能满足税务信息化建设的需要。近几年,税务部门虽然录用了一些计算机人才,但是相对比例还较低。到2000年底,全国税务系统计算机专业人员仅占税务干部总数的2%。有的地区还达不到这个比例。从调查情况看,税务信息化建设更缺少复合型人才:一是专业计算机人员虽然懂得计算机技术,但是他们不懂得税收业务;二是懂得税收业务的人员,又不懂得计算机技术,或者说他们懂一点,也只能是简单的操作。这种状况阻碍了税务信息化建设的进程。
    (四)税务信息化资金短缺
    税务信息化是一项需要大量资金的工程,国家对“金税工程”一、二期投资15亿元;对CTAIS的开发和试点投资16亿元。目前,国家虽然加大了对税务信息化建设资金的投入,但是各级税务机关仍然资金紧张,特别是国税部门。据调查,国家税务总局比省级局好点,省级局比市级局好点,特别是县级局资金十分短缺,有的县级局勉强能维持日常开支。一些对税务信息化建设认识较高的县级局领导,也信心百倍地建设税务信息化,可是,就是苦于没有资金。资金短缺问题已是各级税务机关特别是市级以下税务机关存在最突出的问题。这种状况严重阻碍了税务信息化的发展。
    (五)网络建设缓慢,信息不能共享
    税务信息化是信息化系统中的一个子系统,它的好与坏、快与慢直接关系到“电子政府”信息化的建设。国家税务总局提出的税务信息化建设总体目标是“一个平台、两极处理、三个覆盖、四个系统”。这个总体目标就是要最终建立起“内部网络、外部网络和社会公众网络”。目前,税务信息化网络建设存在三个问题:一是税务系统内部还没有建立起一个统一的、规范的、完整的内部信息网络。金税工程系统已经在全国税务系统运行;CTAIS系统在部分省、市运行,其他大部分省、市都在使用其他的软件。这些系统彼此独立、互不兼容。二是由于“电子政府”信息化建设缓慢,税务部门还没有与政府各个部门联网,不能实现信息共享,这样就不能对纳税人实行全面、有效地监控。三是社会网络建设还没有普及。现在国家税务总局有社会公开网站,也有一部分省、市有社会公开网站。据统计,全国省、市级税务机关有42家建立了社会公开网站,但是全系统还没有普及。这样,税务机关就不能很好地宣传税收政策和为纳税人服务。
    三、税务信息化建设的几点建议
    按着国家税务总局《税务管理信息系统一体化建设总体方案》的要求,结合我国在税收信息化建设过程中存在的掣肘问题,笔者提出以下几点建议。
    (一)提高对税务信息化的认识
    税务信息化是个新生事物,人们认识它必须有个过程。在计划经济时期,人们侧重对物的经验的管理,过分依赖上传下达和指令办事,往往出现决策失误、过程失控。在市场经济条件下,人们的管理理念侧重对信息的管理,形成对信息的采集、传输、加工、分析和共享。传统的思维方式和管理理念不利于形成信息化管理的机制。税务信息化的实现取决于人们的管理理念、思维方式和价值观念的现代化。人们只有认识了某一事物,才能去接受它。要实现税务信息化,就要提高对税务信息化的正确认识。一是各级税务机关的领导要统一思想、提高认识。上级税务机关要对下级税务机关的领导进行培训,使他们懂得税务信息化的必要性、现实意义和深远历史意义。明确税务信息化是“一把手”工程,一把手要亲自抓、带头学。领导重视、就成功了一半。税务信息化是税务管理的一场革命,是用信息技术这一新的生产力改造税收工作,是一个长期的系统工程,需要通盘考虑整体设计。它使管理理念、思维方式、工作机制、资源配置、权利结构、执法的随意性和信息的采集、储存、传递、使用过程中失真、衰减等现象将会得到很大改观,它必将带来税收资源的重新配制、业务重组、不同层次机构事权地调整,进而涉及到方方面面的利益,必须有领导重视,才能有效解决。二是每个税务干部要转变观念、更新知识。各级税务机关要对税务干部进行税务信息化专题讲座,使他们知道税务信息化的意义和目的,绝不是简单地把手工劳动移植到计算机上,仅仅停留在打字和各种表格生成的水平上是不行的,而是要做到对信息的采集、检索传输、内部的决策分析和外部的支持共享。每个人都要增强使命感、责任感和危机感。
    (二)建立税务信息化的管理体制
    全国税务系统只有建立了税务信息化管理体制,税务信息化的建设才有保证。国家税务总局虽然成立“信息化建设领导小组”并下设办公室,办公室挂靠在信息中心。但是办公室下面还应该设置各个职能部门。如设综合部、硬件部、软件部、网络部、技术部和需求部等。信息化建设领导小组对全系统的信息化工作实行统一领导,整体规划,制定有关信息化管理的规定和办法,研制和开发软件。省、市、县税务部门也要成立信息化的管理机构、下设办公室,除国家税务总局“信息化建设领导小组”指定外,一律不得研制、开发软件。国家税务总局在完成CTAIS系统和金税工程系统的对接和兼容的同时,要对全国税务系统的软件进行清理和整合,能够升级并达到和国家税务总局信息化建设总体目标的要保留,其余一律废除。对于硬件的配置,国家税务总局作出明确规定,由各省、自治区、直辖市按照政府采购的规定,统一配置。最终达到标准、网络、软件、硬件、安全、维护和应用的一体化。
    (三)充实和培养税务信息化建设人才
    实现税务信息化,人才是关键。再好的设备也要靠人操作。只有培养一支既懂得税收知识,又掌握现代技术的高素质的干部队伍,才能实现税务信息化,科技加管理的工作思路才能落到实处。税务系统要充实和培养税务信息化建设人才有三条途径:一是要稳住现有的计算机人才,做到感情留人、事业留人并对他们进行税收业务培训;二是要从大专院校和社会上公开招聘一部分既懂得计算机技术,又懂得税收知识、财务和会计知识的人才;三是要对现有的税务干部进行有计划、有步骤、分批分期地培训,使他们成为既懂得税收知识,又懂得计算机技术的复合型人才。
    (四)多方筹集税务信息化所需资金
    建设任何一项工程都必须有充足的资金作保障,税务信息化建设工程也是如此。税务信息化不但是一项需要大量资金的工程,而且是一项长期投资的工程。购置硬件、开发软件、建设网络等需要大量资金,计算机的日常耗材和日常维护开支也比较大而且经常发生。如果税务信息化建设资金短缺问题解决不了,那么税务信息化就不能实现。国家要搞好且早日实现税务信息化,必须解决资金短缺问题,不能挤占正常的税务经费。笔者认为,解决税务信息化资金短缺问题有三种途径:一是中央财政要设立“税务信息化”支出科目。财政部在年初作预算时,列入预算内支出,作为一项专项拨款一笔拨给国家税务总局;国家税务总局根据各个省级局的实际情况分配给各省级局;各省级局在根据各个市级局的实际情况分配给各市级局;各市级局在根据各个县级局的实际情况在分配给各县级局。各级税务机关要做到专款专用,不准挪作他用。二是地方各级政府要从大局意识、责任意识出发,责无旁贷地给税务部门筹集一部分资金并对国税、地税一视同仁。三是税务部门要节衣缩食地自筹一部分资金。在资金支出过程中,要讲成本和效益,要把有限的资金用在刀刃上,该花的钱必须花,不该花的钱一分也不能花;在购置硬件、开发软件、建设网络时,要有超前意识、一步到位,免得重复投资、造成浪费。
    (五)加快网络建设,实现信息共享
    网络建设是税务信息化的基础平台,是税务信息化的高速公路。它为税收业务、行政管理、决策支持和外部信息系统服务。各级税务机关要按照总局的要求,加快网络建设。首先,必须把CTAIS系统与金税工程系统进行系统整合。建立一个从总局、省局、市局到县级局上下贯通的、统一的、规范的、完整的内部信息化网络。这是税收信息社会化的基本条件。其次,建立一个与政府有关部门联网的外部网络,交流信息,实现信息共享。第一,与工商、技术监督部门联网,实现对纳税人办理工商登记、全国企事业单位机构编码证的信息交流,从源头上解决工商登记户数与税务登记户数不一致的问题和漏征漏管户问题;第二,与金融、国库、海关和外汇部门联网,实现对纳税人资金活动、出口报关和外汇资金结算等情况的信息交流,解决纳税人多头开户、假报关、骗取出口退税,税务部门无法监控纳税人资金活动的问题;第三,国、地税部门联网,实现对纳税人的税务登记、纳税申报、税款征收、发票管理、会统核算等信息交流,解决共同监控纳税人的问题;第四,与公安部门联网,实现对纳税法人、从业人员户籍的信息交流,解决税务部门查找“非正常户”和打击漏税、偷税、逃税、骗税和抗税无有线索的问题。再次,在内部网络和外部网络的基础上,建立一个社会公众网络。使广大纳税人面对社会公众网络进行税务登记、纳税申报、政策咨询等。这样就能更好地为广大纳税人服务并使其降低成本。

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