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信息化条件下的纳税服务研究


2009-09-23 15:57:00 | 来源:中国税务学会秘书处 | 作者:无锡市税务学会课题组

  一、纳税服务的内涵和理论依据
  纳税服务这个概念由来已久,最早产生于20世纪50年代的美国。20世纪80年代后,随着经济全球化的发展,人们要求政治民主化、税收法制化、服务规范化,纳税服务理念越来越受到各国的重视,很多国家提出"为纳税人服务"的口号,完善的纳税服务体系已成为发达国家税收征管工作的成功经验之一。
  (一)纳税服务的内涵
  纳税服务的概念,大致维持广义和狭义之说。广义的纳税服务是指提供保护纳税人权益的一切机制和措施,包括优化税制、完善税政、健全征管、提供服务、降低纳税成本、提高税收行政效率等方面;狭义的纳税服务是税务机关为确保纳税人依法纳税,指导和帮助纳税人正确履行纳税义务,维护其合法权益而提供的服务,是税务机关的法定义务和职责,是贯穿整个税收工作的重要内容。2005年,国家税务总局出台的《纳税服务工作规范(试行)》指出,本法规所称纳税服务,是指税务机关依据税收法律、行政法规的规定,在税收征收、管理、检查和实施税收法律救济过程中,向纳税人提供的服务事项和措施。
  由此可见,广义的纳税服务包括税收立法、司法、税务援助等在内的全方位服务。狭义的纳税服务是指税务机关在税收征收管理过程中为纳税人提供的服务。
  (二)纳税服务的理论依据
  现代纳税服务不仅仅依靠税务机关纳税服务意识的提高,更应重视纳税服务的理论研究。构建新型纳税服务体系的理论,主要源自现代社会学、经济学和管理学中的新公共管理理论、新公共服务理论、税收遵从、信息不对称等理论。
  1.新公共管理理论。该理论打破了政府对公共产品与服务的垄断,更多地注重管理的结构,而不只是过程,重视政府绩效的考核,把公众视为顾客,将顾客满意程度作为衡量的标准。这一观点促使税收管理从规则导向向服务导向转变。
  2.新公共服务理论。其核心理念是在人民主权的前提下,作为最主要的公共管理主体的政府,其基本职能是服务于公共利益。将新公共服务的理念应用于纳税服务体系,对加快服务型税务机关的建设有着重要意义。
  3.税收遵从理论。该理论认为,税务行政过程既是税务机关依法征税的过程,也是纳税人履行纳税义务的过程。税务部门作为政府征税的职能部门,更应该以尊重纳税人、服务纳税人、满足纳税人的合法需要为其法定义务,强化服务理念、提高服务能力,拓宽服务方式,从而培养纳税人自觉依法纳税的责任感和自豪感。
  4.信息不对称理论。信息不对称理论要求我们充分发挥现代信息技术对纳税服务工作的依托和支撑作用,整合信息资源,健全信息共享与交换机制,实行多部门、多环节联动管理,解决信息不对称问题,降低涉税风险,降低办税成本,进而提升纳税服务质量。
  (三)纳税服务的内容
  纳税服务的内容取决于纳税人的需要,本文就狭义纳税服务的内容作一分析。按纳税服务的内涵属性可分为:制度服务和行为服务;按纳税服务的空间范围可分为:前台服务和后台服务等;按纳税服务的时间顺序可分为:办税前服务、办税中服务和办税后服务;按纳税服务的行为方式可分为:宣传咨询辅导服务、预约提醒服务、个性化服务、法律救济服务、志愿者服务等。
  随着对现代纳税服务的深层次研究,纳税服务已不仅仅局限于某个部分或某个层面上的研究,而应将纳税服务放在公共服务体系乃至整个社会服务体系中去研究。因此,纳税服务也体现出多层次的格局。
  (四)我国纳税服务模式的历史沿革
  目前西方发达国家都有自己完善的纳税人服务体系,相比较而言,我国在对纳税服务的明确认识和创新尝试,还是近10年来的事,但从建国以来的计划经济到市场经济发展过程中,伴随着经济体制改革的步伐,税收制度也几经变迁,相应的纳税服务模式无不折射出时代的烙印。
  1.传统税收征管模式下的纳税服务。我国传统的税收征管模式主要经历了:20世纪50年代至80年代,实行征管查集于一身的征管模式,特点是"一人进厂、各税统管、征管查合一";20世纪80年代中后期,国家税务总局进行了以建立征、管、查分离模式为核心内容的税收征管改革,在税务机关内部划分征收、管理和检查的职能部门,实行征管权力的分离和制约,同时实行专业化管理,以提高征管效率。
  2.税收征管模式深化改革后的纳税服务。1996年,我国推行新的税收征管改革,建立"以申报纳税和优化服务为基础,以计算机网络为依托,集中征收,重点稽查"的新征管模式。1997年,国家税务总局全面推行征管体制改革。各地建立办税服务厅,由税务人员上门催缴变纳税人主动申报。1998年,金税二期推广运行,标志全国信息化建设全面步入管理服务一体化轨道,纳税服务从分散服务向征纳参与、信息数据化方向发展。
  进入21世纪,服务经济建设、服务社会发展、服务纳税人的"三服务"理念成为税收服务内涵的综合表述,纳税服务逐步步入法制化、规范化轨道。2001年,新税收征管法的颁布第一次将纳税服务确定为税务机关的法定职责。2005年,国家税务总局下发了《纳税服务工作规范(试行)》,2006年,国家税务总局制定下发了《关于进一步推行办税公开工作的意见》,系统地规范了税务系统推行办税公开工作的具体事项和要求,有效地促进了纳税服务体系建设。
  二、我国现行纳税服务模式的成效与问题
  (一)现行纳税服务模式的运行成效
  多年来,全国税务机关践行"三个代表"重要思想,积极探索以纳税人为中心,以依法纳税、公平公正、降本增效、服务管理并重为原则,以信息网络技术为支撑的纳税服务模式,取得了显著成效。在这方面,无锡市国税局在总结国税征管工作经验的基础上,着力构建纳税服务体系,并在维护纳税人合法权益方面不断创新突破,使纳税服务层次迈上了新的台阶。
  1.以"税银一体化"税收管理模式为重点,开启了多元化的纳税申报服务方式,纳税人办税需求得到保障。全国税务机关充分利用现代信息技术和金融支付结算工具,实行多种申报和缴款方式,推进税库银联网。无锡市国税局于1997年推行了"税银一体化"税收管理新模式,期间由纳税人上门申报征收到采用银行自动代划税款模式发展到现行以计算机网络为依托、建立税银联网、推行多元化申报征收的新型"税银一体化"管理模式,将银行储蓄扣税、委托代理纳税申报、电话申报等多元化纳税申报方式有效地结合起来,其适用对象也由只对个体"双定"户扩展到全部纳税人的转变。不仅简化了办税手续,减少了办事环节,提高了办税效率,大大地方便了纳税人,而且加强了部门协作,降低了税收成本。
  2.建立办税服务厅,合理设置申报受理点,实现了集中征收。为了给纳税人创造一个良好的办税环境,无锡市国税局对办税服务厅提出了"多功能、一站式、规范化"的要求。目前,全市已建立了统一规范的42个办税服务厅,集中征收覆盖面达100%.办税服务厅的设置采取按区设厅办法合理布局,在办税服务厅集中税务登记、票表供应、纳税申报、税款征收、申请受理、咨询宣传等涉税事宜,为纳税人提供"一站式"税收服务;在办税服务厅还实施了办税八公开,建立了限时服务、首问责任制和文明用语等服务制度,运用了电子排队叫号系统、服务即时评价系统、报税分流、值班长导税服务平台等先进服务设备和措施,提升了办税服务厅的服务质量,将纳税服务工作引入了一个全新的境界。
  3.以委托代征、代扣和代缴为手段,将纳税服务工作融入社会,利用社会力量强化纳税服务工作。近年来,无锡市国税局在个体双定户的税收征收上实行"社会化"管理办法,依靠社会协护税网络,实行社会化委托代征、代扣代缴,对加强个体双定户的管理取得了重要的突破。在加强征管、堵塞漏洞的同时,注重规范委托代征、提高服务质量、优化纳税服务效果的工作,对代征人员进行了培训、考核,建立了有关台账,对票证实行了严格的管理,加强业务督查与指导,避免了委托代征工作中出现偏差,避免给纳税人带来不必要的麻烦和负担。国、地税局通过共同办理税务登记、共同开展税务检查,有效降低税收征纳成本。积极构建包括纳税信用、征税信用在内的税收信用体系,推进征纳关系进一步和谐。国、地税局联合开展纳税信用等级评定,积极完善分类管理与服务措施,倡导依法诚信纳税。各地税务与公安部门协作联合办公,共同打击涉税违法犯罪行为等,社会化纳税服务工作得到推进。
  (二)现行纳税服务模式存在的问题
  近年来,各级税务机关在纳税服务方面采取了不少有效的方法和措施,取得了明显的效果,在纳税人中及社会上树立了良好的税务新形象,这是有目共睹的。但由于长期以来受传统的税收管理理念的束缚,纳税服务只停留在形式的、表象的服务,尚未形成一套较为完整的系统的纳税服务理论和实践体系。主要表现在以下几个方面:
  1."纳税服务"意识不强,对纳税服务内涵理解有误区。尽管政府提出要建立"服务型政府",各级税务机关推行纳税服务,但一些部门和人员并没有树立全心全意为纳税人服务的观念,没有把纳税人作为服务的"顾客",不能妥善处理纳税服务和税源管理间的关系,"门好进,脸好看,事难办"等重形式、轻实质的问题还比较突出,因此,也难以提供纳税人所真正需要的服务。
  2.税收征管手段与信息化发展不同步。税收信息化是将现代信息技术广泛应用于税务管理与服务中,深度开发利用信息资源,提高管理与服务水平,并由此推动税务部门管理手段创新、流程再造,进而推进税务管理现代化建设的综合过程。目前在税收信息化建设中存在着一些误区:一是重实物信息轻数据信息。二是轻视信息资源整合及一体化建设。现阶段的税收信息化建设已经涵盖了从征管到行政管理、辅助决策等各个方面,但信息资源没有实现充分共享,没有形成合力,造成纳税人办理涉税事宜繁琐、报送资料重复、纳税负担较重等。三是国、地税之间、税务部门与政府有关部门之间配合协调不够、信息不互通,影响了纳税服务质量的提高。
  3.纳税服务的层次和标准较低。近年来,各级税务机关在纳税服务方面进行了一些有益的探索和尝试,但纳税服务的层次比较低,全国税务系统没有统一、规范的纳税服务形式,与国际意义上的纳税服务还有很大的差距。从而各地纳税服务形式千差万别。纳税服务也只停留在表面形式上,只是一种口头上的、文件上的服务,纳税服务流于形式,缺乏长效发展机制,管理与服务"两张皮"的现象仍然存在,侵害纳税人合法权益的现象时有发生。
  4.纳税服务的制度体系不健全。我国目前纳税服务的项目还不确定,也没有建立相应的岗位职责体系。各地区之间没有一套统一、具体的纳税服务规范,各地在纳税服务方面形式千差万别、各显神通。另外,也没有形成一套完整的纳税服务考核机制,没有建立起纳税服务质量评价指标体系,没有健全的纳税服务质量评价制度,整个纳税服务的考核还只处在主观性评价阶段。
  三、税收信息化对纳税服务模式的影响
  在当前,信息化作为最有效、最成功的信息传送模式,具有网络化、个性化、交互化和无地域性等特征,它对纳税服务正在产生重大影响。
  (一)网络化使纳税人有了最便利的方法获得纳税服务信息和得到纳税服务帮助的要求。税务机关的纳税服务应该适应这一变化,这不仅体现在网站信息的全面便捷上,还体现在税务管理制度的方便、快捷可靠上。
  (二)随着缴纳个人所得税、财产税等纳税人的大幅增加,有纳税服务需求的对象已经由企业、经营户向大众化方向发展,但这些纳税人的需求又具有鲜明的个性化特征,这就要求税务机关在开发服务项目时,充分考虑不同的人群提供服务内容的细分。
  (三)网络发展使人们对信息反馈速度提出了更高的要求,他们不再愿意花较多的时间等待,而是要求快速、准确的运用得到信息反馈,而且未来还会提出对信息的快速智能化处理的要求。这就是信息化条件下的智能型、交互化特征,将会在纳税服务中广泛运用。
  (四)无地域性已经在网络这个虚拟社会中充分体现出来了,但是税务机关在管理和服务中还没有有效的应对策略,最直观的是网上交易的发票仍需以实物形态传递完成,如果对一个销售、仓储、物流、售后专业化分工、跨区域企业来说,加大了运营环节和成本。纳税服务有明显的滞后性,我们这个时代面临的巨大挑战是如何让人们不要受制于这些变化,如何让人们不落后于这些变化。税务机关在信息化条件下,只有及时全面适应这些变化,才能使政府的服务满足纳税人的需求。
  四、我国税收信息化条件下纳税服务模式优化的构想
  21世纪有别以往的显著特征便是整个社会进入信息化、数字化生存时代,信息网络的海量数据流、高度流动性、非物质性三大特征预示着一个全新社会领域的形成,并产生了诸多新的社会关系。借助、利用、依托信息化先进技术,改变优化我们的工作模式,以便更好创造着新的社会价值,既是机遇又是挑战。
  (一)信息化条件下的纳税服务模式构建
  2007年,国家税务总局在全国纳税服务工作会议上提出了:"以法制化为前提,以纳税人为中心,以信息化为依托,以降本提效为原则,为满足纳税人的合法需求提供全过程、全方位高效便捷的服务,使纳税人的合法权益得到充分尊重和保障,提高全社会税法遵从度,构建和谐税收征纳关系"的纳税服务模式,在此模式下,打造一个集政策咨询、纳税申报、涉税业务办理和法律救济等内容为一体的综合性服务体系,依托现代化计算机信息技术和网络技术,使该体系成为征收管理中心、数据处理中心、税收管理协调中心。
  1.信息化应用于纳税服务的发展趋势。
  (1)流程再造,提升服务效能。税收服务流程的重组可以借助行政审批制度改革的东风,进行彻底、全面、自上而下的清理、重组和整合。其重点是将现有征管分类,对不存在审批实质、流于形式的征管业务,从"审批制"转为"核准制".依托征管信息系统,将基层上报的纸质审批资料、手工传递变为电子信息通过网络传输上报和审批,专业机构之间、专业机构与市县局之间、上级与下级之间征管信息的传递,也由纸质资料的逐级传递向电子信息的网络传输转变,努力实现税务机关内部审批事项网上运作,提升审批速度。
  (2)构建"全程服务"监控体系。全程服务概括为"统一受理、内部流转、限时服务、办结回复".将基层地税机关集办税公开、服务承诺、首问责任等于一体,在办税服务厅设置导税服务台,统一受理纳税人办税事项,无偿为纳税人提供包括受理、承办、回复等环节的全程服务,改变过去同一纳税事项需经多窗口、多科室受理的做法,实行一个窗口受理。后续办理环节依靠税务机关内部各职能部门的有机运作,在规定的承诺时限内限时办结。
  (3)搭建办税服务平台,打造"网上税务局".一是通过加强信息网络建设,保证纳税人能够通过网上申报、电话申报、银行卡申报等实现多种电子申报方式,大力推进财、税、银、库联网,使纳税人足不出户就能轻松申报纳税,最大限度地方便纳税人。二是开通12366免费咨询服务中心,全面建立税法咨询、税收服务的新系统,包括提供电话自动查询和人工查询系统、电子化自动催报催缴系统、向纳税人提供税收政策法规信息及纳税辅导的电子邮件系统、网上法规查询、网上办税系统、最新公告通知、税收指南、网上受理投诉、举报等,采取人工坐席、语音提示、传真回复等形式,使信息技术在方便纳税人、降低税收成本等方面发挥重要作用。三是实现"无区域办税",纳税人在集中的一个数据库的支持下,就近办理纳税事宜,真正享受到类似银行通存通兑的"无区域"的办税服务。四是建立纳税人税务信用咨询平台。通过对纳税人纳税和征管基本信息情况的公示,全面系统地反映和记录纳税人情况,激励纳税人诚实守信。
  2.我国目前信息化条件下的纳税服务流程再造模式。
  (1)实例:江苏省ctais2.0优化版。流程再造理论运用于我国税收征管改革的实践探索,是江苏省淮安市国税局于2001年率先进行的"流程再造"的改革。作为国家税务总局征管改革的试点单位,该局以方便纳税人为出发点,把当代管理科学领域的最新成果运用到工作中,该局结合税收业务与纳税人的关联度,对原有流程进行结构分析,把税收事务抽象为咨询、受理、调查、核批、评估、检查、执行7个基本活动单元,按照税收信息的运转阶段和征纳双方的联接方向再造流程,形成受理服务-调查核实-评估检查的工作流向,进而整合各类管理要素和服务资源。
  至2006年,江苏省国税局在运行国家税务总局CTAIS2.0综合征管软件的基础上,将流程管理理论充实其间,形成基于CTAIS2.0的综合征管软件改进版,即CTAIS2.0江苏优化版。运用工作流引擎、数据挖掘等信息技术,以流程管理系统和监控决策系统为主要应用平台,一方面覆盖了基层税收征管活动全过程,全面支持基层税务机关纳税服务和税收执法流程运转;另一方面覆盖省、市、县三级国税管理机关主要业务管理工作,全方位支持各级管理层开展税收分析、执法监控、绩效考核等管理工作的需要,形成以流程为导向、覆盖税收征管全过程的纳税服务流程体系和税收执法流程体系,使税务征管工作更规范、更科学、更有效。
  (2)目前模式下的局限和不足。税务部门引入该理论进行流程再造,对深化征管改革,提高征税效率、更好地服务纳税人等方面有很大帮助。但税务部门作为一个有执法权的国家行政机关,无论是机构性质、内部构成、人员素质、工作目标还是服务对象,在理论运用上,未完全结合自身特点进行改进和完善,使得现在的流程管理未能发挥其应有功效:
  ①税务部门的流程要按照国家相关税收政策的规定,从为纳税人服务、为经济发展服务的角度出发而设计,要随着国家税收政策、经济环境的变化而变化,是动态的。在应对这些变化上,现流程管理显得滞后呆板,实际运用中碰到的问题不少。
  ②税务部门的信息化建设、内部网络结构等虽已有一定规模,但仍有很大一部分流程还是由人主观操作和控制,在管理过程中存在个人利益支配因素,易受个人性情影响,因此具有很大的不稳定性、随意性。
  ③实施流程化后,税务部门的每个岗位对人员的要求都很高,既要有相关业务操作能力,还要能熟练应用电脑,更要熟悉通晓税收、会计和法律的相关知识,只有这样的综合性人才,才能适应工作需要。而在实际工作中,相关操作人员素质堪忧,往往碰到问题无所适从,造成整个工作流程中某一环节、某一链条中断或卡壳。
  ④不同于企业流程面对的是无生命、无意识的产品,税务部门面对的对象是纳税人的涉税行为,是由有思想、有意识、能作为的纳税人进行的。不论我国现阶段纳税人的纳税意识如何,仅就税务部门作为政府的一个执法部门来谈,对任何事件的发生都应该具备防范的能力和责任,减少了事前审批,直接后果就是给部分纳税人在源头上做手脚偷税漏税提供了可乘之机,把本来可以避免或很小的损失酿成国家的巨大损失。
  3.纳税服务流程再造的拓展和完善。
  (1)以流程再造为指导,搞好业务重组。建立集约化、扁平化的征管组织机构和界定清楚、职责明晰、运转顺畅的征管流程及岗责体系。
  (2)坚持"科技加管理"的工作思路,不断加强信息化建设。走数据信息化、信息网络化之路,是税务部门加强征管的关键之处,对内应加强对征管基础数据的一次采集和处理,确保一次成功,减少数据、资料因多层传递而产生的错误,同时优化网络,使信息渠道更畅通,达到数据共享的目的;对外应积极扩大与工商、国税、公安、银行等部门的信息联网面,进一步促进部门之间信息交换机制的形成;另外还应实现征纳双方的信息互动,利用电子申报、税收网站、企业网站等加强对纳税人生产经营情况的掌握和控制,发布税务部门相关通告、文件,实现网上交流,形成一种互动局面。
  (3)坚持以改善公共服务为导向,处理好税收执法与税收服务的关系。税务机关的基本职能是贯彻执行国家税法,为纳税人提供高效服务,组织财政收入,调控经济发展。本着这个目的,树立服务型的执法管理理念,将全心全意为纳税人服务作为我们执法工作的出发点和落脚点,在服务中执法,在执法中服务,正确运用法律赋予税务机关的权利,充分履行法律要求税务机关所尽的义务,积极为纳税人提供热情、周到、便捷的服务,争取纳税人对我们税务工作的更大支持。
  (二)信息化条件下纳税服务模块和指标体系设计
  1.信息化条件下纳税服务模块设计理念。结合纳税服务内容,打造征纳双方共同应用和建设,目前中国税收征管信息系统并行的服务系统,相对税务机关现行的工作系统只是偏重征税方单一方面应用的内部系统。税务机关内部业务流的计算机化是征税方实现对纳税人服务信息化的基础,把税务机关内部的管理信息系统建设与面向纳税人的服务信息系统建设结合起来,综合加以考虑和规划,争取实现跨越式的发展,在此基础上的纳税服务系统更强调征纳双方的对话,是一个税收法律关系中平等地位的主体互动交流的平台,类似于税收领域的B2C或C2C的"阿里巴巴",公开-了解-评价-反馈-投诉或赞誉,全程参与的过程,行使权利的过程,自我完善的过程,相互启发的过程,共同促进的过程。
  2.纳税服务模块基本设置。
  (1)总体构想。使其成为这样一个网络互动平台,它提供来自征纳双方提供的信息以及交流社区,由双方自动登陆,以自由开放的形式在这个平台上寻找所需信息,完成义务,提供服务,得到帮助,评价监督,可以说在这样的平台上建立了一个无地理和时间障碍的纳税服务大厅。
  (2)模块设置依据。2001年修订的《税收征收管理法》总则中相关条款及其《实施细则》中总则条款,2005年10月制定印发的《纳税服务工作规范(试行)》等系列法规政策及文件规定。依据以上规定来设置体系中的内容,围绕依法行政、规范和优化纳税服务,形成执行透明、相互联系、相互制约的办税链条,形成事项公开、渠道多元、沟通无阻的知情渠道,形成权益有所保障、成本有所降低、征管质效提升、纳税遵从度和社会满意度提高的征纳和谐双赢局面。
  (3)模块内容。由五大基本系统组成,内含各子系统模块:
  ①税收信息服务系统。包含了国家在税收制度方面的各种法规政策条文,设计时既有单方面的信息发布栏目,又有征纳双方进行疑难咨询、建议反馈等互动交流渠道,并可和相关政务网站进行链接。依托这一网络,准确便捷地获取税法知识,是纳税人正确履行纳税义务的首要前提,是衡量现代纳税服务体系效率的一个重要标准。从近几年的实践看,建立税法传播网络建设,单靠税务机关的部门力量难以实现,必须健全政府主导、媒体介入、全社会广泛参与的税法传播网络,形成一个完整、系统、持续的普法机制。
  ②办税流程服务系统。包含了纳税人在涉及具体办税事项时可以了解的任何信息,如:办税程序税务机关机构岗位及职责、公告通知、税务行政许可项目和非许可项目、税务行政收费项目等。设计时从税务系统角度来讲,为纳税人办理涉税事宜提供最系统、最全面、最直接、最到位的服务;从纳税人角度来讲,可以对一些简单涉税事项自己动手完成,如下载资料、网上登记、网上购票、网上审批、网上申报等,用这种自助方式实现办理涉税事宜环节最简单、程序最优化、时间最节省、费用最节约。
  这方面山东省济南市国税局的自助办税终端系统可以说引领了潮流,这套整合了国税部门运行的防伪税控、综合征管等不同系统软件的功能,实现了简单重复、非人工审核等多项业务的自助办税ARM系统,构建起覆盖任何时间(Anytime)、任何地点(Anywhere)、任何方式(Anyhow)的"3A"现代化纳税服务格局,体现出税务机关对纳税人需求的充分满足和对纳税人选择权的充分尊重:根据自身的需求,自主选择最方便、最节约、最适合自己的办税方式。纳税人既可以选择人工服务,也可以选择自助服务;既可以选择本地服务,也可以选择异地服务;既可以选择办税服务厅服务,也可以选择在线服务。
  ③税收评估预警系统。相对前两项系统提供的普遍服务,这个体现了纳税服务内容中的个性化服务。不同的纳税人在纳税遵从程度和服务需求上是不同的,税务机关不应该同样地看待所有的纳税人,而应该建立纳税人洞察体系,对纳税人进行细分,使纳税服务在普遍化的基础上兼顾个性化,通过全面评估纳税人的状况,尽可能使每个纳税人都能够得到他们需要的服务,同时缩小需要重点管理的纳税人规模,以利用有限的资源实现更加有效的管理。
  本系统在设置上可考虑纳税人自我评估和税务机关的评估两方面。对一些经营规模、管理能力较强的纳税人可以提供一些行业税收指标、模型参数、案例剖析等信息进行自我对照、自我检测,使其既能降低纳税风险,又能加强自身管理。作为税务机关评估方面,要充分发挥广大税收管理员及稽查人员在日常工作中的作用,对纳税人纳税事项存在的误解能予以指导纠正,对潜在风险能予以事先评价警告,以避免不必要的损失,借助各种信息化手段,如邮件、网站、短信台等平台或载体,切实加强对税源管理的科学化、精细化管理。
  ④服务评价反馈系统。把纳税人满意度作为衡量服务绩效的主要标准,贯穿税收征管的各个环节,包括税务处罚及强制执行,进行有效的计划、组织、指挥和控制。系统设置为纳税人对税务机关及工作人员工作态度、工作质量、工作效率、廉洁公正等方面的建设和投诉。同时,税务部门普遍将服务水平量化技术指标,全面纳入内部机构和工作人员年度考核目标。按照税收遵从成本的理论分析,建立社会化纳税服务质量指标体系,进行考核评价和责任追究。纳税服务水平要与税务机关以及所有相关单位和个人的职责挂钩,对纳税服务工作的优劣进行评定。通过对纳税服务中出现的问题进行总结和分析,持续改进,整体推进纳税服务活动,从而使纳税现代服务形成经济社会发展意识形态范畴的"软实力",在有效地提高服务水平的同时,实现全社会税收环境的持续规范和优化。
  ⑤纳税救济帮助系统。本系统旨在建立反应快速的维权渠道和救济援助调解机制,即给予纳税人以理性合法、表达利益诉求、维护正当权益的途径,是纳税人"讨说法"的必要渠道。必要时在部门联动、社会参与,发展多元化、开放式维权网络渠道上,统筹涉税听证、复议、诉讼制度的衔接,重点建立完善诉讼前的自助申诉制度,推行人性化的管理,加强纳税人自身或民间互助组织与税务机关面对面、沟通式的纠纷申诉调解,对发生的税收征管争议,由他们自主出面与税务机关协商解决,及时处理征纳矛盾,建立良好的矛盾疏导流程,使征纳关系的社会风险得到有效释放,尽可能避免因进入司法程序造成的成本和环境负担。
  3.指标体系设计。纳税服务体系建立和健全,必须有一整套完善有效的规则和指标来支撑体系的运作,并作有效的考核监督甚至责任追究,使纳税服务不流于形式,不会有很大的随意性。对于上述各大系统的工作均需在事前科学规划、事后进行考核评价,总体指标体系设计遵循内(税务机关岗位职责要求)外(纳税人的评价满意度)结合、定量与定性结合、定期与日常结合,并实行分级负责。
  (1)指标体系设计原则。作为一种评价指标体系的建立要遵循一定的原则,这一原则必须在宏观上具有指导意义且贯穿这一指标体系始终。
  公平公开原则:任何制度设计的前提。
  科学性原则:科学性原则主要体现在理论和实践相结合,以及所采用的科学方法等方面。
  系统全面原则:全面关注和综合考虑当前效应与长远发展。
  可比较性原则:应当在相同性质、相同时段之间的数据进行比较,如同一人的本期与前期相比,而不是不同部门的不同的人之间的比较,或是不同性质岗位之间的比较。
  可操作性原则:评价指标体系要繁简适中,各指标的设置要适应经济发展、监测力量及技术水平,各指标应可能量化,数据要易于获取。
  可靠客观原则和连续稳定原则:应当根据明确规定的考评标准,针对客观信息资料进行评价,避免掺入感情色彩或主观意见。并且保持体系标准在一段时间内的连续,以取得长效管理。
  (2)指标设计的基本方法。
  ①按照绩效要素结构进行指标设计的方法。政府部门绩效可以定义为政府在积极履行公共责任的过程中,在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范与柔性机制相统一的基础上,获得的公共产出最大化。政府绩效不仅仅体现为"三E",还包括质量、公平、责任以及能力等要素。与以往的考核相比,政府绩效评估的关键在于对绩效的理解,为此,指标设计最重要的方法也就是围绕绩效的要素结构展开。并且在进行指标设计时需要特别注意:效率指标和效益指标相区分、过程指标和结果指标相结合。
  ②运用关键指标(KPI)进行指标设计的方法。关键绩效指标(KPI)是企业绩效管理中比较流行的一种指标设计方法,可以直接引入税务部门绩效评估。关键绩效指标(KPI)是通过对税务机关组织内部运作过程中关键成功要素的提炼和归纳:"限制在最重要的极少数:在给定的组织层次上每一个目的业绩测评数目应当限制在最重要的少数几个。业绩测评系统应涵盖那些能让一个组织评估成果、作出决策、重组过程并分配责任的关键业绩维度".通过对组织内部某一流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算、分析、衡量流程绩效的一种目标式的量化管理指标。关键绩效指标的设计方法可以运用于多个层次。不同的层次,贯穿的管理理念有所不同。一级组织更多关注组织战略目标的实现,二级部门要体现的是一种策略性目标,通过部门的参与,侧重于部门管理责任。岗位的KPI由部门KPI分解而来,岗位KPI的确定与部门KPI相对应。岗位职责在设计岗位KPI时起重要作用,工作分析是绩效管理的基础性工作。在具体岗位的KPI中,结果性指标相对较少,行为性的指标可能较多。
  ③QQTC指标设计方法。这是管理学上比较成熟的一种指标设计方法。Q(Quantity)即数量,通常可以用个数、时数、次数、人数、项数以及额度来表示;Q(Quality)即质量,比率、评估结果、及时性、满意率、达成率、完成情况、合格率以及周转次数是这种指标的常用说明方法;T(Time)即时间,最通用的是完成时间、批准时间、开始时间、结束时间、最早开始时间、最迟开始时间、最早结束时间、最迟开始时间、最早结束时间和最迟结束时间等一次概念;C(Cost)即成本,可以包括费用额、预算控制等内容。
  (3)指标体系设计内容。总体来看,设计思路以纳税人需求为出发点,找出需求的所有特性,针对各个特性分析其组成要素,进行组合、提炼、归并,然后根据每一个要素制定出能够充分反映客户需求的服务质量评价指标。根据上述设计原则和思路,可以确定指标设计的大致框架。
  根据对象分为两大类指标:纳税人税收遵从指标和税务机关(包括税务部门整体和税务人员个体考核评价指标)。
  ①纳税人的税收遵从度指标:可参照信用等级评定指标设计系列二级指标(相对较简单)。可从税务登记、纳税申报、账簿凭证、税款缴纳、违法违章情况五个项目进行好、较好、一般、差四方面评价;具体项目可参照。
  税务登记:包括登记类情况、资格认定类情况;
  纳税申报:包括按期申报情况、申报准确情况;
  账簿凭证:包括财务报表及相关纳税资料报送情况、财会制度及处理办法和核算软件报送情况、设置保管账簿凭证情况、发票管理情况、税控装置管理情况;
  税款缴纳:包括应纳税款入库情况、欠税情况;
  违法违章:包括涉税违法情况、税务行政处罚情况、其他税收违章情况。
  ②税务机关考核评价指标:参照内部绩效考核指标,结合纳税人评价设计系列子指标,即:体现工作数量的工作业绩指标、体现客户满意度的纳税人评价指标、体现关键绩效的管理成效指标、体现工作效率的办结时限指标。
  体现工作数量的工作业绩指标、体现工作效率的办结时限指标、体现关键绩效的管理成效指标、体现客户满意度的纳税人评价指标。前三项为来自税务机关自身的考核评价,后一项为来自外部纳税人的客观评价。
  在此考评指标内容中,既含有对工作人员个人,也包括了对所在一线服务机构(即基层分局或某办税服务点)进行好、较好、一般、差四方面的考核评价。
  一是工作业绩指标:主要考核干部个人及单位完成工作数量的多少,反映被考评对象日常的工作自觉性和主动性,指标内容基本为日常工作项目的罗列。结合工作强度、难易程度、执法风险程度等因素进行设置。基层工作业绩指标按对象分办税服务厅人员、税收管理员、稽查人员三种。
  二是办结时限指标:主要是评价规定时间内税务机关及工作人员在实际办理涉税事宜的效率情况。
  三是管理成效指标:采用关键绩效指标法,主要考核单位或个人工作成果的好坏、管理效能的高低,侧重于对夯实征管基础、提高征管质量、强化税源管理、规范税收执法的考核、激励、导向作用。可将管理成效指标分为可选和必选两大类,将关键工作、重点工作作为关键绩效指标列入管理成效必选指标,设置上参照融合国家税务总局执法管理系统和江苏省局决策监控系统中的执法规范类指标,并充分考虑了基层绩效管理的实际需要,形成了管理成效必选指标系列。同时,基于现行的目标考核体系中征管"六率"一直是各地考核的主要内容和绩效考核导向性方面的考虑,因此将决策监控系统评价类指标中的征管"六率"指标列入了管理成效必选指标,其他评价类指标列入可选范围。
  四是纳税人评价指标:反映基层单位和工作人员个人在税法宣传、文明办税、优质服务、工作质量、执法规范、廉政建设等方面的社会评价情况、测评满意度和各方面反馈信息,具体可结合前面所述五方面系统模块,让纳税人对纳税服务的评价涵盖事前、事中、事后全过程,每个评价项目均设置留言区,反映他们的建议诉求。大致可分如下方面:
  事前:获悉法规政策途径、咨询服务渠道等;
  事中:办税程序简便与否、办税渠道畅通与否、办税时效、政策辅导、工作态度、办税环境等;
  事后:权利诉求途径多少、渠道畅通与否、救济保障等。
  对于纳税服务的效果有严格的考评机制。除了内部加强监督外,直接让纳税人和社会公众打分,并把评议结果与税务人员乃至税务机关的有关领导业绩直接挂钩。
  参考文献:
  1.王飞、蔡建勋著:《纳税服务理论研究》,上海人民出版社。
  2.《我国电子政务发展状况》,中国昆明政府网,2007.4.4.
  3.周宏仁:《论我国电子政务发展的策略》,《中国信息导报》2003.6.19.
  4.张德志:《建立现代纳税服务体系的实践与探讨》,2007.12.
  5.马炳寿:《新时期优化纳税服务问题与对策探析》,2006.10.13.
  6.卓越:《政府绩效评估指标设计的类型和方法》,《中国行政管理》,2007年第2期。
  课 题 组 长:张群星  胡庆生
  课 题 副组长:王良才  苏国庆
  课 题 成 员:邹建勋  邓建新  陆晓东
  张国大  秦  凌  蒋  敏
  赵建华  陆新葵
  执  笔  人:赵建华
  提纲构思和总纂:陆新葵

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