近年来，特别是改革开放后，我国的环境问题随着经济的迅速发展、工业化和城市化进程的加快及人口的增长而变得日趋严重。过度采伐和放牧使森林、草场等植被资源遭受严重破坏，造成水土流失和草场的退化，一些高能耗、重污染型企业迅速发展，使工业有害物质的排放量骤增，加剧了对大气、土壤和水源的污染。环境保护作为人类社会经济可持续发展战略的一个重要组成部分，正在日益引起各国政府的重视，可持续发展成为人类的共同愿望和追求目标。世界各国不断探讨运用各种手段防止和治理环境污染，尤其是税收手段成为一些经济发达国家环境政策的重要组成部分。
一、把握我国能源经济现状充分认识资源开发利用的重要性
胡锦涛总书记在中共中央政治局进行第二十三次集体学习时指出，能源资源问题是关系我国经济社会发展全局的一个重大战略问题。他强调，节约能源资源，走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的路子，是坚持和落实科学发展观的必然要求，也是关系我国经济社会可持续发展全局的重大问题。
胡锦涛总书记的重要讲话，为我们积极地改革资源税制，有效地开发挖掘能源，合理地利用人类宝藏，主动地保护环境，具有现实而又深远意义。最近，国务院总理温家宝也多次召开国务院会议，进一步研究和部署能源环保工作，并将此作为当前和今后长时期的重要工作。为此，我们必须统一思想，提高认识，更新观念，改变过去那种“资源—产品—污染排放”的传统经济的、单向流动的、线性经济发展之路，而去走一条“资源—产品—再生资源”的促进人与自然的协调与和谐经济发展之路。改革开放近三十年来，我国的工业化进程更加突飞猛进，同时各种资源的消耗也与日俱增。据国家统计局数据显示，目前我国GDP约占世界的4%左右，但消费的石油占全球7%、电力占13%、原煤占30%、钢材占27%、铝材占25%、水泥占40%.从世界范围看，占现今世界人口不到15%的发达国家，是靠消耗全球60%的能源、50%的矿产资源实现工业化和现代化的。另外85%的人口正陆续进入工业化阶段，全球性的人口、资源、环境矛盾尖锐，从这些数据可以看出，我们的生产只占全球的很小比重，可我国的能源原材料的消耗却如此之大。如果不改变这种状况，我国的经济显然不堪沉重之负，难以保持稳定、持续、健康发展。即使国际市场能够弥补我国资源之不足，生态和环境破坏的沉重代价也难以承受。国际竞争的压力，许多出口商品因为在国际产业链中处于低端而收益比较低的严酷现实，也使人们切实感到转变增长方式之必要。建立一个资源环境低负荷的社会消费体系，走循环经济之路，已成为我国社会经济发展模式的必然选择。
同时， 世界经济发展进程表明，能源供应是制约经济增长的基本因素。经济发展，能源先行。党的十六大明确提出，要在优化结构和提高效益的基础上，国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番。在本世纪头20年满足我国经济发展需要，我国能源的生产和供应量必须有大幅度提升。目前，我国正处于经济结构转变中的工业化阶段，而且处于重工业加速发展的工业化中期阶段。从先行工业化国家的历史经验来看，一旦工业化进入重工业大发展的时期，工业化和经济发展的速度将加快，基础设施建设和新技术对重工业发展形成支撑，重工业所需原材料和能源较多，对基础设施和能源的依赖性较大。
二、国外资源税制的主要做法和成功经验
开征资源税是由英国经济学家庇古最先提出的，他的观点已经为西方发达国家普遍接受。欧美各国的资源政策逐渐减少直接干预手段的运用，越来越多地采用生态税、绿色资源税等多种特指税种来维护生态环境，针对开掘、污水、废气、噪音和废弃物等突出的“显性污染”和滥采滥掘进行强制征税。荷兰是征收资源税比较早的国家，其税收政策已为不少发达国家研究和借鉴。此外，1984年意大利开征了废物垃圾处置税，作为地方政府处置废物垃圾的资金来源，法国开征森林砍伐税，欧盟开征了碳税。目前，欧美国家征收的环境税概括起来有：1、 对排放污染所征收的税，包括对工业企业在生产过程中排放的废水、废气、废渣及汽车排放的尾气等行为课税，如二氧化碳税、水污染税、化学品税等。2、对高耗能、高耗材行为征收的税，也可以称为对固体废物处理征税，如润滑油税、旧轮胎税、饮料容器税、电池税等。3、为减少自然资源开采、保护自然资源与生态资源而征收的税，如：开采税、地下水税、森林税、土壤保护税。4、对城市环境和居住环境造成污染的行为征税，如：噪音税、拥挤税、垃圾税等。5、对农村或农业污染所征收的税，如：超额粪便税、化肥税、农药税等。6、为防止核污染而开征的税，主要有铀税。这些环境税收手段加强了环保工作的力度，取得了显著的社会效益和经济效益。芬兰全国二氧化碳的排放量已从80年代初的每年60万吨减少到几万吨。当然，一些国家对有效利用资源者给予超“国民待遇”。美国亚利桑纳州1999年颁布的有关法规中，对分期付款购买回用再生资源及污染控制型设备的企业可减税（销售税）l0％。美国康奈狄克州对前来落户的再生资源加工利用企业除可获得低息风险资本小额商业贷款以外，州级企业所得税、设备销售税及财产税也可相应减免。美国对公共事业建设和公共投资项目，包括城市废物贮存设施、危险废物处理设施、市政污水处理厂等，给予免税的优惠待遇；而企业单一的污染控制设施难以享受这一优惠待遇。德国对排除或减少环境危害的产品，可以免交销售税，而只需缴纳所得税即可。此外，企业还可享受折旧优惠，环保设施可在购置或建造的财政年度内，折旧60％，以后每年按成本的10％折旧。日本政府对废塑料制品类再生处理设备在使用年度内、废纸脱墨处理装置、处理玻璃碎片用的夹杂物除去装置、铝再生制造设备、空瓶洗净处理装置等从税收方面给予了各种优惠。这些优惠包括：加大设备折旧率，对各类不同的环保设施，在其原有的折旧率基础上，再增加14％－20％不等的特别折旧率，减免固定资产税。在丹麦，强有力的税收政策鼓励人们以风力发电。与发达国家相比，我国在环境与资源保护方面虽然也采取了一些税收措施，但比较零散且在整个税收体系中所占比重较小，无法充分起到调节作用，也无法满足环境保护所需资金。严格地说，我国不存在真正意义上的资源生态税，而且某些税收优惠政策在扶持或保护一些产业或部门利益的同时，却对生态环境造成了污染和破坏。如对农膜、农药尤其是剧毒农药免征增值税，虽然有利于降低农业生产资料的价格，保护农民的利益，促进农业的发展，但农药和农膜的大量使用却直接造成对生态和环境的严重污染和破坏。现行资源税和消费税虽然对某些污染产品、高能耗消费品及不能再生和替代的资源性消费品进行征收，但主要政策目标仍是控制和调节奢侈消费行为，强调财政作用，其环保和有些利用意义不大。
三、我国资源税收存在的问题
（一）企业税赋沉重。单就轮胎橡胶行业而言，由于废旧轮胎从民间收购，小规模纳税人没有增值税发票，不能抵扣进项税，实际上造成了重复征税，使加工企业税赋增加了一倍，使本来微利的行业变成亏损，生存困难，更谈不上发展，有些企业勉强维持，有些企业濒临破产。特别在我国加入WTO已多年，有必要消除不必要的税收“壁垒”，建立与国外接轨的政策法规。国外对废旧轮胎实行无偿利用，还有补贴，并实行免税政策。在我国不仅不免税而且税率高于其他加工行业，不仅无补贴，而且废旧轮胎要高价买，这种政策上的不平等不利于我国废旧轮胎回收利用行业的发展。
（二）加剧生态环境恶化。我国现行的资源税，只是针对使用煤、石油、天然气、矿产品和盐等自然资源所获得的收益征收，征收范围仅限于矿产品和盐，目的是调节从事资源开发企业由于资源本身的优劣和地理位置差异而形成的级差收入，属于矿产资源占用税的性质。由于资源税收入大部分归地方，在执行过程中又因为是对使用煤、石油、天然气、盐等自然资源所获得的收益征税，往往起到了鼓励地方对资源过度开发的作用，反而加剧了生态环境的恶化。
（三）保护力度不够。我国现行的资源开采和环境保护政策措施主要以行政管理手段为主，也采用了一些必要的经济手段，但其力度和系统性远远不够，不足以形成对污染破坏的保护体系，生态污染恶化趋势尚未根本扭转。在我国现行税制中，并没有设置专门的环境保护税种，与环境保护有关的税种主要是：资源税、消费税、城建税、车船使用税等。这几项税收收入占国家税收总收入的比重只有8%左右，不足以对环境保护产生巨大影响。
（四）机动车税费结构不合理。现有机动车税费结构的存在着严重弊端，即保护浪费、排斥效率，保护落后、排斥先进。主要表现是入门税费过高，运行税费过低。由此造成的后果是消费者追求高排量的机动车，落后车型和超龄服役的车辆难以及时退出，车辆的保养维修不能到位，从而产生目前机动车污染严重的现象。
（五）考虑环保不够。我国的税收制度，在环境保护方面发挥了一定的作用，但同工业化国家相比，还存在着很大差距。一是涉及环境保护的税种太少。环境问题涉及到社会经济生活的各个方面，关系到未来，需要从多个角度进行调节，而目前的税种中只有资源税、所得税涉及到环保问题，其他主体税种如增值税对综合利用“三废”生产的项目没有优惠政策、消费税对汽油消费没有什么限制功能，显然对环境保护关心明显不够。这样就限制了税收对环境污染的调控力度，也难以形成专门的用于环保的税收收入来源，弱化了税收在环保方面的作用。二是现有涉及环保的税收对环境保护的调节力度不够。比如就资源税来说，税率过低，各档之间的差距过小，对资源的合理利用起不到明显的调节作用；征税范围狭窄，对生活必需品的水却没有列人，起不到调节作用。这与我国资源短缺，利用率不高，浪费现象严重的情况极不相称。考虑环境保护因素的税收优惠单一，缺少针对性、灵活性，影响税收优惠政策实施效果。三是对排放污染项目缺乏制约作用。那些有利于环境保护的无污染的产品和清洁生产，没有享受到优惠的税收政策。此外，我国税法执法不严，在一定程度上使税收对环境保护的支持作用打了折扣。国际上通用的加速折旧、再投资退税、延期纳税等方式均可应用于环保税收政策中，以增加税收政策的灵活性和有效性，而我国几乎没有这方面的内容。
四、建立与我国经济发展相适应的资源税制的可行性
针对我国现行税制中有关资源税收措施存在的不足，同时借鉴国外的经验，在进一步完善现行功能的税收措施的基础上，尽快研究综合的资源税配套措施，构建起一套科学、完整的资源税收制度体系，已成为越来越多的专家学者的共识。随着中国经济制度的转型与社会经济的发展，以及与税收政策相关的法律基础、社会条件的成熟，在充分考虑民众的承受能力的基础上，建立我国的综合的资源税制的条件也日益成熟。
（一）社会、经济、法律环境已基本具备。我国20多年的经济体制改革的过程就是市场机制在经济活动中的调节作用不断扩展和不断加强的过程，而完备的市场体系是资源税能够有效发挥作用的先决条件。原因就在于完备的市场体系使得价格信号对自主经营、自负盈亏的企业具有越来越充分的刺激作用。在不断完善的市场经济体系中，资源税收手段的行为激励作用就有可能发挥作用。同时我国现在的资源环境保护法体系中立法和执法的机构和程序也都基本建立。在此基础上，协调相关法律条款和规定，增添有关资源税收立法的条款，是极为可能的。
（二）公共财政功能基本健全。目前，我国政府的公共财政基本实现了资金的配置、分配和稳定的功能。1994年开始的财税改革取得了成功，适合于市场经济的税制已基本建立，税收作为主要的财政工具，宏观调控作用在不断增强。政府通过调整税率，改变公共支出和税种的组成，已经能够影响物价水平、就业水平和经济增长。在这种前提下，资源税收有可能影响并改变不同环境影响下生产活动的产出水平。
（三）资源税制的社会可接受性提高。随着生活质量的提高，人们对资源利用、环境质量的要求越来越高，希望并支持政府采取强有力的政策措施改善环境，公众的环境素质和参与环境保护的程度普遍有了提高。同时，税收体系的不断完善，所得税等与普通民众密切联系的税收在税收结构中比例的不断增大，使得税收逐渐深入到普通民众的生活中，并逐步被普通百姓接受。资源环境意识和税收意识的不断提高，为资源税收的成功实施并发挥刺激作用提供了必要的社会条件。但是，由于资源环境服务所具有的公共物品特征以及税收所具有的收入再分配功能，在资源税的设计和实施过程中，必须对资源税的社会公平性问题进行深入研究，以提高其社会可接受程度。
（四）必要的机构设置。综合资源税收的实施需要税务部门和资源管理部门的协同努力。过去20多年中，资源管理部门在制定和执行现有的资源政策方面，已经获得了丰富的经验，可为资源税收政策的制定和实施所借鉴。同时，现有税务部门较为完善的机构设置和强大功能，将保证综合资源税收的征收能够顺利执行。
（五）外部环境的影响。随着市场经济改革和国有企业的转制改制，企业对市场信号日趋灵敏，更加注重降低所有成本，逐步树立企业的“绿色”形象。企业可以通过“绿色”产品来提高自己的竞争力，因为在现阶段，价格竞争已经不是影响企业产品竞争力的唯一的因素。
五、促进可持续经济发展的税收对策
当前，为促进能源资源的节约利用，响应中央关于做好建设节约型社会和建立循环经济各项工作以及结合我国新一轮税制改革的需要，我国今后的利用资源税收方面需要注重和解决以下几个方面的问题：
（一）税收工作要进行长远规划。市场转换是一个长远的问题，因此税收激励政策的制定和评估也要从长远的角度进行规划。税收政策在促进有效资源利用、加强环境保护并进行长远规划的过程中，要重点考虑市场对高效产品的长期接受能力、税收激励水平如何随时间变化、对市场的影响等问题。在我国目前的政策环境下，既要对不可再生能源尽快实施强制性税收政策，如开征燃油税、环境税和新鲜材料税等，又要通过提供税收优惠政策鼓励、扶持可再生能源的发展。改革增值税、营业税、所得税，体现绿色税收理念。取消企业销售使用过的固定资产免税或低税征收的规定，取消有毒农药、农膜低税率的规定。对部分资源综合利用产品的增值税实行即征即返等政策。在对废旧轮胎综合利用企业进行规范管理的基础上，从公平的角度允许这部分企业在取得废旧轮胎时按 10％抵扣进项税。在《资源综合利用目录》范围内的废橡胶利用产品给予免征所得税。这样必将对企业的废物回收和利用发挥激励作用。为鼓励全社会投资环境产业，需出台环境保护投资优惠政策，扶持环境产业的发展：选择绿色外贸导向型产品（如环境标志产品）给予税收优惠；对国内目前不能生产的污染治理设备、环境监测仪器以及环境无害化技术等进口产品，减征进口关税；对清洁汽车、清洁能源以及获得环境标志产品减征消费税和关税；对已实行环境标志制度而未获环境标志的产品征收产品污染税；对经营环境公用设施的企业，在征收营业税、增值税和城市维护建设税方面给予优惠；允许清洁能源企业、污染治理企业、环境公用设施以及环保示范工程项目加速投资折旧；试点建立中国绿色银行，绿色银行可办成股份制银行，政府部门、商业银行及个人均可拥有一定的股份，国家在税收等方面给予一定的优惠。
（二）形成节约消费倾向的消费税。建立节约型社会的核心是节约能源和资源。配合新一轮税收改革和引导社会节约消费倾向的需要，未来需要调整现行的消费税政策，将目前尚未纳入消费税税目，不符合节约技术标准的高能耗产品、高原生资源消耗品纳入消费税征税范围；将更高要求的汽车标准和节能标准结合起来调整消费税的优惠政策，对符合一定节能标准的低排气量汽车的税率适当降低，并允许按照一定比例减征消费税，而对大排量汽车适当调高的消费税税率，以引导企业生产节能汽车。要加大消费税的环境保护功能。对资源消耗量大的消费品和消费行为，如一次性木筷、饮料容器、一次性纸尿布、高档建筑装饰材料、高尔夫球具等，应列入消费税的征收范围；将导致环境污染严重的消费品和消费行为，如大排量的小汽车、越野车、摩托车、摩托艇应征收较高的消费税；对煤炭、电池、一次性塑料包装物及会对臭氧层造成破坏的氟利昂产品也应列入消费税的征收范围。对污染环境的消费行为，可以通过对企业生产有害环境的产品征收环境保护税和消费税的方式，提高其生产成本，通过价格信号限制破坏生态环境的消费，鼓励健康性的消费和保护资源环境的绿色消费。而对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品，应征收较低的消费税。如对无铅汽油可实行较低税率，对达到高排放指标的小汽车可以给予一定优惠。
（三）建立资源节约、保护环境的资源税体系。我国现行税制中的资源税仅是一种级差资源税，即运用资源税手段对资源在开采条件、资源本身优势和地理位置等方面存在的客观差异所导致的级差收入进行调节，没有充分考虑资源税的节约功能和降低环境污染的功能。如前所述，资源税的另一个明显缺陷是没有对水资源这一资源征税。为了加快建设节约型社会，我国资源税应该进行一系列的调整：适当扩大资源税的征税范围，增加水资源、土地、森林和草原税目；对于国家需要重点保护或限制开采的能源资源，适当提高资源税的税额。譬如对于水资源，在确定水资源的成本价格、规范水资源的价格体系的基础上，增加水资源税目，具体征收额根据各地区的水资源稀缺性和经济发展水平来确定，但是对农业灌溉用水可以降低税额或免征资源税。尽早开征燃油税。燃油税已经在各个层面讨论了很长时间，但燃油税对循环经济的建立，实现可持续发展会起到较好的促进作用。要开征社会保障税。可持续性发展既是指经济的可持续性发展，更是经济、社会、人口、环境资源的可持续性发展。人类的生存和发展是保持社会可持续性发展的前提，而社会保障是需要解决的一个首要问题。因此，适时开征社会保障税，也是绿化税收体系的一个重要内容。要增强资源税的环境保护功能。在现行资源税的基础上，将那些必须加以保护开发和利用的资源也列入征收范围，如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水和地热等自然资源，特别是对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此限制掠夺性开采与开发，要将现行其他资源性的税种如土地使用税、耕地占用税、土地增值税等并入资源税，并将各类资源性收费如矿产资源管理费、林业补偿费、育林基金、林政保护费、电力基金、水资源费、渔业资源费等也并入资源税。另外还应制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠政策，提高资源的利用率，使资源税真正成为发挥保护功能的税种。
（四）开征环境保护税。其目的就是为实现特定的环保目标，通过强化纳税人的环保行为，引导企业与个人放弃或收敛破坏环境的生产活动和消费行为；同时筹集环保资金，用于环境与资源的保护，对国家的可持续发展提供资金支持。将现行的排污、水污染、大气污染（主要包括二氧化碳、二氧化硫、氮氧化合物）、工业废弃物、城市生活废弃物、噪音等收费制度改为征收环境保护税，建立起独立的环境保护税种，既唤起社会对环境保护的重视，又能充分发挥税收对环保工作的促进作用。按照“谁污染谁缴税”的原则，环境保护税的纳税人应为：在中国境内从事有害环境应税产品的生产和存在应税排污行为的企事业单位、社会团体和个人。环境保护税的税目可以包括大气污染税、噪音税、生态补偿税、碳税、水污染税、垃圾污染税（建筑装饰、电器产品中的有害原料使用）等。在环境保护税的税率设计上，应根据污染物的特点实行差别税率，对环境危害程度大的污染物及其有害成分的税率应高于对环境危害程度小的污染物及其成分的税率。根据“专款专用”的原则，环境保护税收入应当作为政府的专项基金，全部用于环境保护方面的开支，并加强对其用途的审计监督，防止被挤占挪用。
（五）促进资源循环利用的税收政策。为减少原生资源使用、鼓励资源的循环利用，对再生资源加工企业以及购买再生资源加工产品的企业和个人实行税收优惠，也可以考虑对利用不可再生资源及其间接产品加征税收，如通过增设新鲜材料税、生态税、碳税等税种，鼓励企业、公众多用再生物品，少用原生资源。建立“绿色关税”体系。绿色关税一股都包括出口税和进口税。出口税主要的对象是国内资源（原材料、初级产品及半成品）。进口税是对一些污染环境、影响生态环境的进口产品课以进口附加税，或者限制、禁止其进国，甚至对其进行贸易制裁，以强制出口国履行国际环境公约规定的义务。建立绿色关税的目的，可以有效保护可能用竭的国内资源；改善我国的出国结构，鼓励高附加值的技术密集型产品出国；提高进口的质量，减少污染产品的进国；建立对外贸易的“绿色壁垒”，增加环境保护资金。
（六）调整产业结构的税收政策。调整和优化产业结构，实现经济增长方式的转变，提高经济效益和生产要素的配置效率是我国解决经济运行深层次矛盾的关键，这与建立资源的有效利用体系是并行不悖的问题。产业结构的升级、综合要素生产率的提高还是要靠科学技术。国家要进行科技立法，制定鼓励科技进步的税收政策：譬如对符合国家规定的高科技企业，不分中外给予同等税收优惠；对企业中间试验品免税；对高新技术企业的机器、设备等允许加速折旧，提高进行技术创新和技术改造财力；对高新技术转让、进口给予税收优惠等等。税收政策与产业政策协调并用，形成税收与经济相互协调、促进的局面，从而优化产业结构，提高要素的配置效率，节约资源和能源。 |
