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税务部门执法风险成因分析及对策研究

2014-07-21 11:20:00  10:43:00 | 来源:中国税务网-湖北省恩施州地税局 | 作者:党组书记、局长 陈平

    随着《全面推进依法行政实施纲要》的颁布实施和税源专业化管理改革的进一步深化以及纳税人维权意识的不断增强,税收执法环境正发生着深刻变化,对税务部门依法行政要求越来越高,执法风险考验更加严峻,已成为新形势下各级税务部门必须重视并亟待解决的问题。
    一、税收执法风险成因分析
    通过对基层一线调研税收执法风险的防控工作情况看,当前由于在税收制度系统性缺项和税收环境方面仍存在着不尽人意的地方,一些地方税务执法风险有呈上升和多样性趋势,主要表现在:
    (一)税收制度风险。我国税收立法层次不高,目前,在我国税务部门征管的十七个税种中,只有三部实体法和一部程序法,其他均由国务院以行政法规的形式颁布实施。这些实体法规范的一个共同特点是立法粗疏,其结果不得不由财政部、国家税务总局进行解释补充,在操作时易出现违规。由于现行税法中大量的是法规和规章,法律层次低,给执法行为留下了巨大的隐患。各地为了更好地落实上级文件精神,往往都会制定更详细、更具体的操作办法和规定,甚至将本应由纳税人承担的义务和责任转嫁给本部门和执法人员,无形中加大了干部的责任。加上税收政策是“计划赶不上变化”,大量的解释补充规范性文件,不仅税务干部难以全面掌握,纳税人更是无所适从。
    (二)管理缺位风险。新型税源管理模式,在提高工作效率、加强内控管理方面取得了显著成效,但由于一些单位征管资源配置不尽合理,征收、管理、评估、稽查分工欠科学。过分强调分工,过分重服务,纵向互动、横向联动不流畅。加之征管手段的滞后,特别是信息管税滞后,需要的涉税信息的质量、风险识别技术的应用、干部的素质等方面跟不上。一些部门从部门利益出发,不能认真履行《税收征管法》规定的法定义务,相关涉税信息不与税务部门共享,造成税务部门执法难以到位,难以把握纳税人提供的信息是否全面、真实,是否足额纳税;一些部门受利益的驱动,协税护税配合不力,给税收应收尽收设置障碍,埋下了风险。
    (三)税收执法风险。一些干部对税收执法风险的内涵和形式还没有一个清晰的认识,对执法风险与纳税风险、工作不力、违规执法、徇私舞弊的关系和界限没有明确的认识,把执法风险管理等同于强化监督。对执法风险的后果认识不足。不少干部认为只要不徇私舞弊就不会承担刑事责任,无非是考核时扣分,最多也只是个行政责任。
    (四)制度机制风险。随着征管模式的变化,对于干部的执法监督本应重在事前预防税收执法风险,然而现实多是在事后监督。由于监督意识、监督机制的滞后,部分干部经不住人情、金钱和物质的诱惑下,利用手中权力进行权力寻租,执法犯法。加上一些地方政府出于财政收入的压力,一方面在国家出台优惠政策时要求当地税务部门推迟执行或打折扣执行。另一方面一些地方政府为促进当地经济发展,干预税收执法。在招商引资中,要求税务部门违规优惠,从而把税务部门推向风险的风口浪尖。
    (五)税收收入风险。大多地方的税收计划都是由当地党委、政府按一定比例增长确定。税务部门的经费和考核奖惩,地方政府多也是根据任务完成情况予以认定。因而一些地方在组织收入时,不是靠有质量地完成税收任务,而是采取预收、混税种、空转、引税、混级混库等手段追求任务完成,严重弱化了执法的刚性。
    二、防范税收执法风险对策
    鉴此,笔者认为必须尽快转变长期以来逐渐固化的观念和思维定式,加快建立健全税收执法风险管理体系。
    (一)建立执法风险管理预警系统,提高风险评估能力。这是防范税收执法风险的主轴。因此,首先要在科学评定税收风险的前提下,将税收执法风险纳入日常执法管理工作中,对执法风险进行分析评估,系统的梳理出执法风险的要素、风险环节、风险区域、风险时期和风险来源,找出风险监控点,建立风险管理预警系统。其次,建立风险评估模型。基于案例分析税收执法风险的表现形式和形成原因,找出风险形成的规律,一方面估计风险发生的可能性或概率,另一方面估计风险发生所产生的后果,建立起风险指标体系,区分不同的风险级别(可将风险划分为高、较高、一般三个等级),计算风险分值,并分别按照不同风险度进行警示。第三,采用科学方法开展风险评估。做到定性与定量相结合,做到防范税收执法风险和纳税人遵从风险相结合。
    (二)全面导入风险管理理念,提高税收执法风险防范意识。克服执法行为中的侥幸和麻痹心理,自觉做到依法行政、谨慎执法,避免因自身工作失误或违法行政而引起的风险;同时要将针对税收政策变化快的特点,加强教育培训,让税务执法人员及时熟练掌握现行税收法律法规和政策规定,提高风险防范能力。
    (三)建立全过程的税收执法风险处置机制,加强税收执法风险预警和控制。切实强化税收执法行为的事前、事中、事后监督。努力将“执法风险点”转变为“执法安全点”。同时要加强与工商、公安、审计等外部门的信息交流和共享,通过外部信息交流发现税收执法中的风险点,以利于及时应对,降低或消除风险。
    (四)加强执法风险分类处置和责任追究。针对已经发生的不同类别的税收执法风险,采取相应的处理措施,以最大限度地降低或消除执法风险所带来的影响和造成的损失。对于较高等级以上的执法风险,必须一事一处理,直至该执法风险得到完全控制和消除;对于一般等级的风险,通过完善日常税收征管,强化税务事项后续监管等措施加以解决;对于导致税收执法风险产生的责任单位和责任人,依据风险结果、性质和情节,追究其执法过错责任、行政责任或刑事责任。
    (五)强化执法风险意识,提高队伍法律素质。强化对干部的“法治”教育和“执法风险”的警示教育,加强对风险管理理念、知识、流程的培训,培养风险管理人才,培育风险管理文化,将风险管理意识转化为执法人员的共同认识和自觉行动,牢固树立风险无处不在、风险无时不在等意识和理念。加强对执法人员专业化、法制化、税收政策培训,不断强化“法治”观念,提高依法行政意识,自觉地学法、遵法、守法,让“法”深入人心,克服执法上的侥幸和麻痹心理,避免因自身工作失误或违法行政而引起的风险。要正确应用并准确填写和制作各种税收执法文书和证据材料,转变执法方式,提高执法水平,以适应新形势下税收执法的需要。要进一步加快信息化建设步伐,将风险提醒、流程控制、风险监控等核心工作信息化,使风险控制方法由人工案头控制为主转化为以信息化控制为主。
    (六)改善税收执法环境,构建风险的长效机制。党委政府的支持是做好税收工作的重要前提,要主动争取党委政府的支持,积极向党委政府提供有效的管理建议,增强政府工作的系统性、协调性与科学性,减少对执法的不适当干预。加强与纪检、监察、财政、审计等政府有关部门和司法机关的联系,明确外部监督部门对税收执法的监督内容及评判标准。加强与地方党政及相关部门的联系,可以较好地解决税收管理缺位带来的风险。要积极推进税源风险监控社会化管理,探索建立征税人、纳税人、协税人三位一体协税护税社会化监控管理体系,推进综合治税,有效加强税收实现前的税源监控。税务部门应加强税法宣传,特别是要加强对纳税人权利的宣传,在执法中服务,在服务中执法,在理解与和谐的氛围中,化解执法风险。
    (七)加强廉政文化建设,增强抵御风险的能力。为税清廉是减少执法风险的必然途径。在执法中,应将勤政廉政文化建设作为税务文化建设的重要组成部分,大力加强廉政文化建设,深入培育干部勤政为民、廉洁治税意识,不断降低税收执法风险,推进税收事业的持续健康发展。

 

(责任编辑:解超)

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