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提振国内居民消费、促进“双循环”的税收政策研究

2020-11-26 | 来源:《税务研究》2020年第11期 | 作者:计金标 应 涛 刘建梅
时间:2020-11-26   来源:《税务研究》2020年第11期
作者:计金标 应 涛 刘建梅
  一、提振国内居民消费以扩大内需是进一步顺畅国内国际双循环的基础
  “加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”是中央面对当今世界“百年未有之大变局”作出的重大决策,将在长期内指导我国宏观经济发展。这一重大决策的核心要义在于充分发挥国内超大市场优势和内需潜力,通过进一步顺畅国内大循环繁荣国内经济,进而带动和优化国际大循环,推动国内国际双循环相互促进。换句话讲,就是我们要集中力量处理好国内经济事务,增强国内经济确定性和稳定性来面对外部环境的不确定性和不稳定性。居民消费是内需的基础,是社会总产品价值实现的关键环节,其维系着社会总产品的生产和再生产的顺利进行(付敏杰等,2015)。国内居民消费保持健康发展与不断升级是顺利推进“双循环”的基础和前提。
  我国人口数量占世界人口数量的18%,但最终消费的占比仅为12%,世界重要市场的作用尚未充分发挥,居民消费还大有潜力可挖。虽然目前最终消费支出对我国GDP增长的贡献率已达到60%左右,但其保持多年的正常增长态势被2020年突如其来的新冠肺炎疫情等不确定性事件打断,出现了暂时下降的现象。2020年第二季度最终消费支出对我国国内生产总值(GDP)增长贡献率仅为-73.3%,居民人均消费支出下降9.3%。尽管减幅在不断收窄,但如何保持住居民消费来之不易的逐渐向好趋势,助其重回正常增长轨道并不断升级,是当前保障“双循环”顺利推进的首要任务。税收政策作为调控经济运行的工具,可从供需两端刺激居民消费。面对疫情防控常态化、逆全球化和民粹主义思潮还具有一定市场、经济发展外部环境不确定性持续上升的困难局面,如何充分发挥税收政策对提振消费、扩大内需的积极作用,实现国内基本盘的稳定以应对外部环境的不确定性,从而以国内大循环带动国际大循环,是一个具有重大研究价值的问题。
  二、当前我国居民消费的基本情况及税收刺激居民消费的着力点
  (一)从消费总量上看,我国居民消费已初具规模但仍有极大发展空间
  目前,消费需求已是我国经济增长的首要驱动力,但最终消费支出占GDP的比重与世界水平差距明显。2018年,我国最终消费支出占GDP的比重为55.06%,七国集团成员国的平均水平为78.42%,除我国之外其他金砖四国的平均水平为75.86%,即使是同为人口大国和发展中国家的印度,其最终消费支出亦常年保持在GDP的70%左右。①可见,与我国宏观经济总量相比,国内消费需求发展仍处于较低水平。
  2020年以来,居民消费受新冠肺炎疫情影响显著。2020年3~8月,国内社会消费品零售总额增长率分别为-15.8%、-7.5%、-2.8%、-1.8%、-1.1%、0.5%,虽然在8月首次由负转正,但扣除价格因素后的实际增长率仍为负值。此外,2020年前两个季度,全国城镇调查失业率平均值为6.0%,较2019年高出1个百分点。第二、第三产业对GDP的贡献率较疫情前发生了颠覆性的变化,意味着第三产业中的中小企业面临很大困难,就业形势严峻,导致全国居民人均可支配收入增速和农民工收入增速均显著低于疫情之前,居民消费能力下降。
  (二)从消费结构上看,城乡居民消费水平差距较大且农村居民边际消费倾向更高
  2013年我国城乡居民人均消费支出分别为18488元和7485元,农村居民人均消费支出为城镇居民人均消费支出的40.49%;到2018年,城乡居民人均消费支出分别为26112元和12124元,农村居民人均消费支出为城镇居民人均消费支出的46.43%。④这表明农村居民消费支出基数更少、增长更快、更有潜力。而且,相比城镇居民边际消费倾向在0.5至0.7之间浮动,这一时期农村居民边际消费倾向大多保持在0.9以上,2018年甚至达到了0.99,可见农村居民增收能更好地刺激消费支出。
  与此同时,随着收入的增长,我国居民的各项消费支出增速并不相同。2013~2018年,国内居民对食品烟酒和衣着的人均消费支出增长速度分别为6.41%和4.65%,大大低于居民人均可支配收入9.04%的年均增速;而医疗保健消费,教育、文化和娱乐消费以及交通和通信消费的支出增速分别为13.06%、9.75%、10.46%,均高于收入的增长速度。这说明居民消费整体上正在“升级”,医疗保健、娱乐休闲等服务性需求代表了居民消费未来的增长点。
  (三)从消费方式上看,线上消费、网络购物等新消费方式已得到迅猛发展,新冠肺炎疫情引发的“云办公”“宅经济”使得“互联网+消费”加速嵌入了人们的日常生活
  2020年1~5月,我国实物商品网上零售额3.37万亿元,同比增长11.5%,占社会消费品零售总额的比重为24.3%,比去年同期提高5.4个百分点。但同时,传统的线下消费方式如餐饮、住宿行业营业收入同比下降较多。根据消费经济学理论,影响一定时期内居民消费需求的因素主要有消费能力、消费意愿和消费环境等(李香菊等,2013)。消费能力与收入和价格相关,消费意愿则受到消费者的边际消费倾向和对未来的收入预期影响,两者直接影响着居民消费需求。另外,是否能够提供高质量、充分满足消费者效用的消费品又决定着国内消费的外溢情况。随着消费能力和消费意愿的提高,消费者必然对国内消费品的质量提升提出要求,这要求政府进一步改善国内消费品的供给,塑造良好消费环境,以满足居民消费能力和意愿提升的要求。税收政策可从供需两端同时发力,通过减税降费、公平收入分配等措施增强居民消费能力,提高消费意愿,改善消费环境,构建消费提振、促进“双循环”顺利推进的长效机制。当然,为消除疫情等短期因素对居民消费的消极影响,可在有针对性地采取刺激措施的同时,考虑为旅游、餐饮等生活服务业提供一定的帮扶政策,助其渡过短期难关并鼓励其积极利用新兴消费方式探索新的发展机遇。
   三、现行税收制度和政策在提振居民消费、促进“双循环”方面存在的不足
  (一)间接税比重较高使得税制整体上仍呈现较强的累退性
  2019年,我国增值税、消费税和关税收入合计77796.85亿元,占税收总收入的49.2%;而个人所得税收入为10388.48亿元,仅占税收总收入的6.8%。如前文所述,可支配收入较低的农村居民的边际消费倾向远高于可支配收入较高的城镇居民。刺激居民消费需要让边际消费倾向较高的人群税负更低,现实却是边际消费倾向较高的人群承担了更高比例的税收。我国税制的整体累退性对居民部门的消费约束产生了重要不利影响(吕冰洋,2011)。
  (二)税收对食品、药品等刚需物品减免力度不足,不利于消费升级,也不利于防止消费降级
  2019年,全国人均食品烟酒支出占总支出的比重为28.22%,其中城镇居民人均食品烟酒支出占总支出的比重为27.56%,农村居民为30.00%,远高于对其他消费项目的开支。除食品外,药品亦是居民生活的必需品。我国居民消费在整体上不断升级的同时,还存在着低档品销量上升的消费降级现象(石明明等,2019)。只有降低食品和药品价格中的税负,才能有效防止消费降级。现行增值税对农产品实行9%的低档税率,且仅对进口的抗癌药和罕见病药实行3%的税率,减免力度和优惠范围明显不足。
  (三)具有调节再分配作用的财产税“缺位”,不利于引导居民收入流入消费
  我国现有财产税的纳税人大多为企业,直接面向个人持有的居住和投资性房产征收的房地产税还尚未开征。这使得个人投资房地产的持有成本极低,为富裕阶层购置多套闲置房产推动房价上涨创造了机会。高涨的房价给中等收入群体和低收入者带来的高负债严重削弱了其消费基础,极大地挤出了未来消费支出。此外,高房价拉高了房地产投资回报率,使大量消费资金流向购房等投资性需求,必然减少居民个人当期消费支出。
  (四)免税品市场开放不够,高端消费外流严重间接税比重过高造成国内高端消费商品需求
  外流严重。购买免税品是国内奢侈品消费的主要途径。由于免税品本质上属于国家财政让利,我国对免税业实行特许经营模式和集中统一经营管理政策,也就容易形成竞争不充分、效率不高等弊端。如能通过进一步放开免税品市场管制,就能有效引导消费回流。虽然目前已将海南离岛免税购物额度由3万元提高至10万元,并新发放了一些免税经营牌照,但相对于国内旺盛的高端消费需求,仍然显得力度不够。(五)税收对深受新冠肺炎疫情影响的旅游等服务业帮扶措施缺乏突然暴发的新冠肺炎疫情让旅游等产业遭受重创。由于旅游等服务业的发展对于提升整体消费水平和推进内需增长,进而实现我国宏观经济健康发展十分有益(计金标,2015);并且这些行业吸收了大量就业人群,相关企业的稳定发展对于稳就业、保民生作用突出。因此,有必要出台一批时效性强、能有效促进旅游等消费的税收政策,助力相关行业平稳渡过难关,实现长远健康发展。
  四、进一步提振居民消费、促进“双循环”的税收政策建议
  (一)深入推进减税降费和加强收入再分配调控,夯实国内居民消费基本盘,促进构建“双循环”新发展格局
  “双循环”顺畅推进要求以国内居民消费健康发展为基础,充分发挥国内超大规模市场优势。减税降费不仅有利于提升国民可支配收入,促使其收入增速与经济发展速度保持协调一致;还可以增强市场微观主体活力,鼓励科技创新,推动构建满足最终消费需求不断发展的供给体系,从供需两端同时发力提振居民消费。研究显示,2019年实施的普惠性减税降费拉动当期GDP增长0.8个百分点,拉动社会消费品零售总额增长0.87个百分点。①未来应继续坚持减税降费的大方向,适度推进税负重心由企业向家庭或个人转移,并聚焦疫情等突发事件造成的全球供应链局部断裂的情况,鼓励关键核心技术的自主创新和科技进步,以高水平的国内大循环推动国内国际双循环相互促进、协调发展。
  此外,还需充分发挥税收调节收入再分配的职能,着力增强具有较高消费倾向中低收入人群的消费能力,改善他们的收入预期,提高其消费意愿。如前所述,农村居民具有远高于城镇居民的边际消费倾向,如能为进城务工人员提供城镇均等化基本公共服务,将极大改善他们对未来的收入预期,有效释放其消费需求,对提振居民消费起到事半功倍的效果。
  (二)调整增值税税率,降低税制累退性增值税的普遍征收特征,决定了下调增值税
  标准税率有利于商品和服务总体价格下降,普惠性降低消费者税收负担。鉴于我国13%增值税标准税率仍高于日、韩等国,从国际比较的角度看尚存一定调整空间;而且增值税现有的多档税率会导致社会全要素生产率损失(刘柏惠等,2019),未来可以借增值税多档税率简并改革的时机,根据我国宏观经济、财政收支和整体税制改革的需要,适时进一步下调增值税标准税率。相比标准税率,食品、药品等必需品的税率更值得先行调整。综观实行多档增值税税率的OECD成员国,其必需品适用的税率较普遍征收的标准税率均有较大差距。例如,德国标准税率为19%,必需品税率为7%;冰岛分别为24%和11%;荷兰分别为21%和9%;斯洛伐克分别为20%和10%;英国分别为20%和5%。②可见,我国中低收入人群消费生活必需品的税负要大大高于OECD成员国的居民。因此,可考虑将农产品、药品等生活必需品的税率由9%下调至6%。
  (三)动态调整消费税征税范围和税率,加强收入分配调节并为进一步减税降费赢得空间
  消费税的选择性征收,体现了筹集财政收入、补偿外部性和调节收入分配等功能(贾康等,2014)。鉴于目前我国尚未建立健全的直接税体系,动态调整消费税的征收范围和税率,可增进收入分配的结果公平。即剔除消费税税目中的中低收入人群的生活必需品,适当扩充奢侈品等消费品的税目数量并辅之以提高税率的方式,让数量更多、消费倾向更高的中低收入人群少缴税,实现促进消费需求增长的目的。
  (四)优化个人所得税制度,更好发挥其再分配调节作用
  研究表明,以公平为目标进行的个人所得税改革有效刺激了居民消费(王秀燕等,2019;徐润等,2015)。未来应深化个人所得税改革,通过更加公平的收入分配调节促进消费增长。一是逐步延展综合所得征收的范围。可首先将经常性资本收入如财产租赁所得、股息利息所得等项目纳入其中,随后依持有时间长短把短期非经常性资本收入和长期非经常性资本收入涵盖进来,最终形成综合所得和经营所得两大类别。二是以家庭为纳税单位取代个人为纳税单位,夫妻双方可选择合并申报,实现不同负担情况下家庭之间的税负纵向公平。三是建立税前扣除项目的指数化调整机制。由于专项扣除项目即个人缴纳的社会保险费和住房公积金每年均按照各地平均工资进行调整,因此也应允许与基本生活密切相关的基本减除费用标准和专项附加扣除项目根据消费物价指数动态调整,体现各大扣除项目之间的公平。
  此外,还可探索建立劳动收入负所得税制度。
  负所得税制度是指当纳税人的劳动收入低于某一数值时,其个人所得税对应的税率为负值,这时该纳税人的应纳税额也就为负数,意味着他可以获得一笔税收津贴(收入)。该制度可有效增加受助人群可支配收入,发挥鼓励其劳动积极性、助其摆脱“贫困与失业陷阱”的作用(边恕,2014)。当下疫情对就业和消费造成巨大冲击,相比直接向居民发放现金和消费券可能引发通货膨胀和浪费隐患,负所得税制度效率更高也更加精准,不失为应对疫情、保障就业、提振消费的一剂良药。
  (五)尽快开征房地产税,完善财产税体系
  房地产税作为财产税系的代表税种和地方财政收入的主要来源,对于完善税收的调节分配功能具有重要的意义。自党的十八届三中全会提出“加快房地产税立法,并适时推进改革”以来,社会各界对征收房地产税已经进行了广泛、充分的讨论,取得了相当程度的一致意见。但限于房屋产权归属认定复杂、征收成本较高等因素,房地产税目前还未开征。在中央明确并坚定执行“房住不炒”,房地产市场呈现整体降温的当下,尽快推进房地产税的立法和落地,有利于更好实现收入分配公平、减少住房支出比重、增大消费支出的目标,也可为进一步推进减税降费提供财力支援。
  (六)进一步放开免税品市场和降低进口商品税负,引导消费回流
  我国每年有大量消费通过出境游和电商途径流向境外。原因之一在于部分商品在进口环节需要缴纳关税、增值税和消费税,由此形成的国内外巨大价差导致消费外流(李香菊等,2015)。通过开放免税品市场,做大免税商品蛋糕,使消费者不用远渡重洋就能享受优惠的进口价格,势必能够促使消费回流,提高“双循环”的顺畅程度。因此,首先,应降低准入门槛,引入更多市场主体进入免税品市场。当前发放的免税品免税经营牌照持有者均为国有企业,由于其垄断地位,经营水平还有待提高,可考虑引入拥有丰富零售业经营经验和良好市场口碑的民营资本以促进竞争。其次,应适度放开免税店的经营限制。目前大部分的市内免税店仅对外籍离境人士开放,在现行监管要求下其销售的商品十分有限,几乎没有销量。如果能够允许所有的市内免税店对满足条件的我国公民开放并适度提高免税额度,将会大大增加人们对免税商品的消费热情,形成新的消费热点。另外,鉴于国际贸易的逆差过大容易引发贸易争端,我国近年来开始重视增加进口。未来可根据国家对外开放战略进一步调低关税税率,同时配套提高高档化妆品消费税起征标准,移除香水、口红和部分金银首饰等大众消费品,增加箱包、私人飞机等税目,并为高档手表、高尔夫球及球具、游艇等税目设置累进税率等消费税改革措施。
  (七)尽快推出旅游等服务业税收优惠措施
  一是在疫情持续及结束后的短时期内,将目前对电影行业实行的优惠政策推广至所有生活服务业企业。二是对革命老区、贫困地区开展红色旅游、生态旅游等服务业企业实行所得税优惠税率,建立外地游客在当地旅游购物退税制度,引导更多游客通过旅游消费为当地发展注入活力。三是为游客的旅游支出提供税收优惠,如允许在个人所得税中增加旅游支出的税前扣除项目或对旅游消费信贷利息支出进行扣除,提升消费者的旅游消费能力。四是鼓励对旅游等服务业的投资行为,比如可对来源于旅游等服务业的股息、红利设置一定的免税期限,或对来源于旅游等服务业企业发行债券的利息收入免征个人所得税。
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