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从税收视角分析西部大开发背景下 甘肃产业转型发展的成效及展望

2021-08-04 | 来源:国家税务总局甘肃省税务局企业所得税处课题组、 国家税务总局定西市税务局课题组 
时间:2021-08-04   来源:国家税务总局甘肃省税务局企业所得税处课题组、 国家税务总局定西市税务局课题组

  内容摘要:党的十八大以来,国家明确提出了优化经济发展空间的战略目标,强调要继续实施西部开发,东北振兴、中部崛起、东部率先的区域发展总体战略,重点实施“一带一路”、京津冀协调发展、长江经济带等国家区域发展新战略,旨在通过重整经济地理格局,完善区域发展政策,促进各地区域协调发展、协同发展、共同发展。 

  1999年西部大开发战略顺利实施,二十年来为西部开发注入了强大的发展动力。甘肃隶属西部十二省份之一,位居西部开发的主阵地,奋勇争先,取得了长足发展。特别是西部大开发税收优惠政策的出台,为甘肃乃至西部地区发展插上了腾飞的翅膀。该报告站在区域发展战略高度,全面分析西部大开发税收优惠政策在甘肃的实施情况,展现实施效果,客观分析存在的问题。同时,在推进西部大开发形成新格局的关键节点,围绕第三轮西部大开发优惠政策的实施,就如何加快产业转型步伐,推动甘肃经济高质量发展提出对策建议。 

  关键词:西部大开发;企业所得税;税收优惠;产业转型;调结构;高质量发展;新格局;谱新篇 

  2021年,西部大开发税收优惠政策进入第三个十年发展新契机,西部地区迎来了新一轮“升级版”西部大开发税收优惠政策。西部大开发税收优惠被誉为“执行时间最早且时间最长的区域优惠政策”。从2001年开始,每个阶段长达10年,可以说是税收优惠政策最长的区域税收优惠政策。西部大开发税收优惠政策的延续实施,既体现了政策的延续性,也体现了政策时代性,标志着西部地区即将进入第三个十年发展新机遇期。对落实西部大开发战略,推进西部省市发展形成新格局,促进甘肃省经济实力全面提升、特色优势产业结构调整转型有着十分重要的意义。 

  一、西部大开发税收优惠政策执行20余年,为甘肃经济发展注入强劲发展动力  

  回顾西部大开发20余年历程,税收优惠一直如影随形并逐步扩大受惠范围。首轮西部大开发于20012010间开展,对符合条件的西部地区企业实行15%的企业所得税优惠税率,并对西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业实行两免三减半的优惠政策;2007年,西部地区旅游景点和景区经营被纳入税收优惠范围。第二轮西部大开发于2011年开始。在第二个十年里,税收优惠力度进一步加大,覆盖面进一步扩大。 

  (一)红利直达市场主体,减税降费效应突出 

  20012010甘肃省累计1691户(次)企业享受了西部大开发企业所得税优惠政策,累计减免企业所得税32.06亿元。而20112020间,甘肃省享受了西部大开发企业所得税优惠政策的企业达到了4492户(次),累计减免企业所得税达到198.99亿元,户均减免由2001年的0.04万元增长至2020年的375.73万元,减税红利持续发力直达市场主体。 

  (二)企业经营持续改善,发展后劲明显增强 

  甘肃省享受优惠的企业营业收入总规模由2001年的966.26亿元增长到2020年的3080.47亿元,显示出较强的发展动力。享受优惠的企业利润总额由2001年的96.25亿元增长到2020年的420.19亿元,盈利能力显著增强。享受优惠的企业户均从业人数由2001年的106人提高到2020年的320人,户均新增就业人员67人,为解决就业提供了稳定的渠道,税收政策服务“六保”、“六稳”成效明显。  

  (三)二三产业快速发展,产业结构更加合理和优化 

  20年来,西部大开发税收优惠政策惠及了全省65个行业大类,其中第二产业中的电力、热力生产和供应业累计受惠户次占比位居第一,达到21.08%;其次分别是第三产业中的货币金融服务业(16.92%)、专业技术服务业(8.04%)、批发业(4.55%)以及商务服务业(4.49%),西部大开发税收优惠政策有力地支持了全省二、三产业的快速发展。2020年甘肃省国民经济社会发展统计公报显示,全省第一、二、三产业结构取得新进展,第一、二、三产业已由2001年的19.344.835.9调整为2020年的13.331.655.1 

  (四)政策惠及领域更为广阔,为新兴业态发展注入新动能 

  从新办市场主体行业分布情况看,全省新办企业主要集中在批发和零售业、建筑业、农林牧渔业、租赁和商务服务业、制造业、信息传输、软件和信息技术服务业,以及科学研究和技术服务业。2017年以来,上述行业新办企业户数占比达到了83.38%。公共管理、社会保障和社会组织、卫生和社会工作以及科学研究和技术服务业均实现了40%以上的超高增速。尤其以文化旅游、通道物流、循环农业、中医中药、数据信息等产业为重点的新业态增加值及比重大幅提高。  

  (五)投资保持稳定增长,绿色发展稳步推进 

  统计数据显示,2020年甘肃省GDP、固定资产投资同比分别增长3.9%7.8%,其中:基础设施投资同比增长12.2%、制造业投资增长5.0%;全省十大生态产业较快增长,绿色发展稳步推进,全年全省十大生态产业增加值2179.4亿元,较上年增长5.8%。比较而言,在经济下行压力增大的大背景下,甘肃省得益于西部大开发政策的执行,对外部投资的吸引力仍然较强。  

  二、政策升级为甘肃产业转型和高质量发展带来新机遇  

  2021年,西部大开发税收优惠政策进入第三个十年发展新阶段。站在新起点上,西部大开发税收优惠致力于促进西部地区产业结构调整、产业布局优化、特色优势产业发展壮大,积极服务以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,再次为促进甘肃经济发展装上强大引擎。 

  (一)新格局下再出发,为调整产业和优化布局指明方向 

  立足新发展阶段,贯彻新发展理念,促进加快形成新发展格局,是新时代西部大开发的背景。“新格局”出现在新版产业目录的第一句话中,暗含了新一轮西部大开发的时代背景。《西部地区鼓励类产业目录(2020年本)》中12省(区、市)鼓励类产业条目由2014年本的377个增加至2020年本的535个,每个省(区、市)的鼓励产业条目数都有所增加,其中甘肃省由35个增至42个。取消了不符合发展现状的5条内容。值得注意的是,约70%增加条目属于制造业范畴,并集中体现在创新、绿色、开放、协调等方面。新增条目为甘肃产业结构调整产业布局优化指明方向。未来10年,甘肃产业升级将取得突破,传统产业得到全面改造,制造业紧随东部步伐,加速进入中高端环节,资源开发和初级加工产品产值占比下降,名牌产品、附加值更高的产品成为主导,成为经济发展的新引擎。 

  (二)培育产业调结构,为特色优势产业发展壮大划定重点 

  《西部地区鼓励类产业目录(2020年本)》是一份成色十足的西部地区投资指南与产业风向标。新增加的:藏医药的研发、生产、销售;天然药、原料药、中成药的深加工等更有利于甘肃中药材特色产业的发展和壮大;“沙漠灾害综合治理林产品生产及深加工,更加注重生态环境及绿色环保;体育竞赛表演、体育馆的建设和运营及大众体育健身休闲服务,更加注重全民健身丰富人民群众业余文化生活。可以说,新版目录突出体现了高质量发展要求,集科学化、高度化、特色化于一体,并与甘肃省发展阶段相适应,突出产业梯度,指明了新一轮西部大开发的重点。未来10年,甘肃特色产业必将发展壮大,部分战略性新兴产业形成较大规模,现代化步伐加快,生态环境开始进入良性循环,资源节约集约利用水平迈上新台阶,形成持续发展的新动力。 

  (三)门槛降低提信心,有利于西部企业在新发展格局下开展多业经营,开拓更广阔的市场空间 

  《关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》明确,202111日至20301231日,对西部地区的鼓励类产业企业,减按15%的税率征收企业所得税,比企业所得税法定税率25%优惠10个百分点,将鼓励类产业项目当年度主营业务收入占企业收入总额限制比例由70%降至60%。经过此次调整,将有更多的企业享受到这一区域性税收优惠政策,政策支持面更广,让更多企业享受到这项政策红利,更是提振各界对西部发展的信心。 

  为贯彻落实党中央、国务院关于新时代推进西部大开发形成新格局有关精神,按照财政部、国家税务总局、国家发展改革委《关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》要求。甘肃省发展改革委、甘肃省税务局第一时间制定了《西部地区鼓励类产业企业确认管理办法》,旨在解决享受西部地区鼓励类产业目录难以判断及后续管理的问题、政策享受更加便利,更加有利于“升级版”西部大开发税收优惠政策在甘肃“落地生根”,有效打通政策享受“最后一公里”,确保政策红利直达市场主体。未来10年,甘肃必将有多个企业和一批特大企业集群崛起,以城市群为骨架的经济区初步形成,一些地区将成为中国制造的主角,许多产品和服务大规模走出去和引进来的格局形成。  

  (四)爬坡过坎谱新篇,为承接产业转移和融入国内国际双循环进程提供了新契机 

  目前,甘肃通过参与一带一路,积极扩大对外开放,参与全球化发展与竞争。同时,甘肃发展正处在爬坡过坎的阶段,发展面临更多的挑战和机遇。新一轮西部大开发政策的全面起航,必将极大地推进新时代西部大开发形成新格局,最大限度支持甘肃在内的西部地区承接吸纳产业转移,实现产销合理布局,促进经济加快恢复发展。未来10年,甘肃对外开放将取得全面突破,产业深度融入到全国乃至全球经济中,部分地区之间的一体化进程加速,整体实力上升到一个新的水平。 

  《西部大开发“三大阶段”政策要点对比分析表》 

     三、西部大开发税收优惠政策实施中存在的问题

  (一)西部大开发优惠政策减税的相对优势逐渐被减弱 

  随着国家多年来持续实施的减税降费,市场活力持续激发,部分优惠政策减税力度持续加大。虽然新一轮西部大开发税收优惠政策降低了门槛,但低税率15%没有调整,纳税人会选择税负更低的优惠政策,如果西部大开发税收优惠政策税率不调整,该政策的相对优势会被其他减税政策替代一部分,影响政策实施成效。以甘肃为例,2020年西部开发税收优惠政策减税金额和享受户数呈现下降趋势,主要原因是随着小微优惠政策的不断扩围,更多地企业选择享受行业限制不多,更为优惠的小微政策,虽然小微企业法定税率为20%,但对应纳税所得额有减征比例,小微企业实际税负为2.5%10%,远低于西部大开发税收政策低税率15%,小微企业所得税优惠政策门槛更低。 

  (二)鼓励类产业目录与当前企业多样化的产业不相符 

  随着市场经济加快发展,企业经营范围和业务不断的多元化,投资西部的企业,不少属于新兴业态,虽然《西部地区鼓励类产业目录(2020年本)》将甘肃省产业由35个增至42,仍然无法满足西部企业发展,部分新兴产业无法在目录中找到。因此使得西部大开发政策执行范围受到一定的局限。 

  (三)西部大开发产业目录规定不够详细企业判断难度较大 

  《西部地区鼓励类产业目录》的更新周期一般为5年,很多企业无法及时找到符合的产业。此外,《目录》大多以产业进行描述,过于笼统,与企业当前熟悉的以及注册登记的行业代码没有很好的对应关系。加之,《目录》覆盖行业领域广,专业性较强,企业财务人员在判定企业是否属于《西部地区鼓励类产业目录》范围内时存在一定困难。以《西部地区鼓励类产业目录(2020年本)》为例,内容多涉及“建设”、“开发与应用”等字眼,与企业日常经营的收入形式和国标行业中的行业大类等难以匹配,给政策执行带来一定的困难。例如:保险经纪类企业根据《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》规定,判断自身属于鼓励类产业第三十二条“商业服务业”第2项“经济、管理、信息、会计、税务、鉴证(含审计服务)、法律、节能、环保等咨询与服务”所属企业。企业在判断是否属于目录产业难度较大。 

  四、完善西部大开发税收优惠政策,促进新时代西部大开发战略新格局形成的建议 

  (一)进一步降低“门槛”,让更多地西部企业享受政策红利 

  西部大开发政策享受的两个“关键点”,即主营业务占比和减免税率。《财政部 税务总局 国家发展改革委关于延续西部大开发企业所得税政策的公告》(财政部公告2020年第23号)对主营业务收入占比由70%以上的标准下调为60%以上。但我们认为60%的比例仍然有下降的空间,甚至可以取消比例的限制,从而进一步扩大税收优惠政策覆盖面,使得西部大开发税收优惠政策惠及更大范围的企业,为西部企业发展积蓄动力。 

  (二)进一步降低税率,让更多地西部企业得实惠 

  对于减按15%的税率,三轮西部大开发税收优惠没有对税率进行过调整,特别是随着减税降费力度的不断深入推进,涉及企业所得税优惠政策例如研发费用加计扣除比例由50%提高到75%,小微企业所得税优惠政策由原来20%减半征收将税率降低为100万元相当于5%100万到300万元应纳税所得额为10%。为此,笔者认为西部大开发税收优惠力度还需进一步加大,特别是15%的税率降低的空间非常大,建议降低至10%甚至更低,甚至可以采取项目减免的方式,让减税红利更多的惠及西部企业。 

  (三)进一步完善细化产业目录,扩大政策享受的范围 

  企业在享受西部大开发税收优惠时,之所以对《西部地区鼓励类产业目录》高度关注,主要是因为目录覆盖行业领域广,专业性较强,企业财务人员对判定是否属于《西部地区鼓励类产业目录》规定产业,存在一定困难。以《产业结构调整指导目录(2011年本)(修正)》为例,内容多涉及“建设”“开发与应用”等字眼,与企业日常经营的收入形式和国标行业中的行业大类等难以匹配,建议产业目录和国标行业之间建立联系,可以采用国标行业分类方式或者采取更为便捷的负面清单列举的方式,确保政策执行的效率,降低政策执行的成本。 

  (四)加大扶持力度,加快投资拉动 

  一是加大对西部地区的财政转移规模。参考标准人均财力水平,适度增加西部各地一般转移支付额度,加大对重点生态功能区的转移支付补助力度。二是增加西部大开发、大发展资金投入。结合脱贫攻坚、乡村振兴战略,加大对西部省份,特别是深度贫困区域发展专项资金的投入力度,组织专人对专项资金进行科学管理,合理统筹使用。三是加大对西部地区基础设施投资力度。基础设施的投资对西部经济社会的拉动作用较为明显,在“大保护”“大开放”“高质量”的基础上,通过财政贴息、费用补贴等方式加大对西部重点工程建设项目的信贷支持力度,加大对西部地区的基础设施投资,促进西部地区高质量发展。四是鼓励西部调整招商策略。把招商引资的重点放在鼓励类产业上,将西部大开发优惠政策与招商引资优惠政策进行组合,形成招商引资的政第合力,通过引入外部资金、总部经济和沿海转移产业,不断做强产业经济,做大经济息量。 

  (五)坚持绿色发展、走高质量之路 

  一是坚持走绿色生态发展之路。加大科技教育投入,形成合理的产、学、研、政协调合作机制,重视科技成果转化率,优化城市绿色发展资源配置,使其向西部地区逐渐转移。大力提升环境保护、生态治理在政绩考核中的比重,构建合理的区域绿色发展奖罚制度,加大对企业的环境监督。二是推动产业升级。出台专项政策和配套资金,鼓励企业加大设备投入,加快技术研发,加速产业升级,通过地方扶持帮助企业主动向优惠政策的条件靠拢,促使产业升级换代,做好做大医药、化工、新能源材料、汽车制造、电子电器等新兴高技术产业,做优金融服务、信息技术服务、创业投资等现代服务业。三是积极扩大对外开放。优化产业结构,引导外资积极流向高新技术产业、服务业,严格限制高污染、高排放外资项目进入。搭建新兴产业发展平台,重视和加快高新技术产业和现代服务业的发展。四是加强地区间绿色发展合作,促进绿色发展要素在各城市间的自由流动,形成分工合理、相互促进的绿色发展格局,共享中心城市的技术外溢和集聚外溢。 

  (六)对接“一带一路”倡议、加速发展外向经济 

  一是发展外向型经济。随着“一带一路”倡议深入推进,西部地区在继续深化同东部省份合作交流的基础上,要放眼全球,既要“向东看”,也要“向西看”,畅通内外通道和区域性枢纽,完善基础设施网络,加快发展外向型经济,提高对外开放和外向型经济发展水平。二是主动策应政策导向。贯彻好中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》,提出要推进西部大开发形成新格局。甘肃将主动以政策为导向,趁势而上,认真研究出台对应的中长期产业发展规划,大力调整优化区域经济结构。三是加快建设西部陆海新通道。加紧对与“一带一路”沿线国家和西部陆海新通道国家及地区建立自贸区相关问题开展可行性研究,为落实《西部陆海新通道总体规划》做好准备。 

  主要参考文献:  

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  [2] 樊勇.企业(公司)所得税的政策效应:基于在中国的应用分析[M].中国税务出版社,2009. 

  [3] 邓满源.促进我国企业对外投资的税收政策选择[D].湖南:湖南大学,2003. 

  [4] 哈维·罗森.财政学(第六版)[M].中国人民大学出版社,2003. 

  [5] 匡小平,肖建华.典型创新型国家自主创新激励的财税制度[J].涉外税务,2006(3). 

 

 

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