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美国税改企业所得税率降低的影响

2018-01-05 16:03:00 | 来源:国家税务总局税收科学研究所 | 作者:李旭红

    美国《减税与就业法案》(The Tax Cuts and Jobs Act,简称TCJA)在2017年12月22日送交总统特朗普签署生效后,将于2018年1月开始实施。该法案得到了世界各国的广泛关注,本文将结合TCJA和相关的数据探讨美国企业所得税税率降低的影响。
    大幅降低的企业所得税税率主要惠及法人制企业
    《减税与就业法案》中十分引人注目的是将股份有限公司的企业所得税率从35%降低到21%,骤减14%。意在通过低税率,减少美国跨国企业在美国以外的投资,吸引其他跨国企业到美国投资,从而刺激国内经济,达到增加就业和GDP的目的。
    事实上,降低税率的力度看似巨大,但由于在美国只有股份有限公司缴纳企业所得税,其占比并不高,2016年数据显示仅为8.62%。而占大头的独资企业、合伙企业和无限责任公司等穿透实体的合格经营所得征收个人所得税,新税改后允许抵扣20%收入,适用最高边际税率37%。这意味着,由于美国企业的规模占比不一样,税率的降低主要惠及法人制的企业,而美国有相当部分的中小企业采用的是合伙制,其并不适用以上的法人企业的税率,所以,最终减税的效应可能并不能惠及在企业数量占比中较高的中小企业。这样的税收结构决定了税率骤减不能给全美企业减负带来非常显著的效果。
    另一方面,根据美国国会联合税收委员会报告,此次税改会使联邦10年内企业所得税净减税5610亿美元(企业所所得税减税8460亿美元,海外资产税增税2850亿美元),如此规模巨大的减税额度如果仅是惠及大企业,则会造成税式支出的不公平。税收减免在不同公司间的不平衡有可能会改变美国的市场结构,带来无法预料的影响。
    此外,美国此次税改仅限于在联邦层级降低企业所得税率,并不涉及州一层级的税收。美国的税制结构主要由三个层面构成,联邦层级、州层级及县市层级。通常,除联邦层级征收企业所得税,州一层级也会征收企业所得税,根据2017年的数据显示,例如,新罕布什尔州的企业所得税率为8.2%,伊利诺斯州为7.75%,纽约州为6.5%,印第安纳州为6.25%,新墨西哥州为6.2%。所以,美国在联邦层级对于企业所得税率的降低,并不代表完全的降低税负,因为还有州一层级的企业所得税负担存在。
    21%的低税率导致美国成为“避税天堂” 
    从国际上看,经过此次的税率变化,美国的企业所得税名义税率水平从世界前列跳跃到了中下水平,排在其后的多是成熟的“避税天堂”。在G20国家中进行税率对比,也会发现美国从税率最高的国家之一变成了倒数的国家,这样变化的结果使美国成为一个新的“避税天堂”,以低税率吸引全球投资,这违反了国际贸易规则,破坏了国际贸易平衡,是为了自身利益而将其他国家陷于被动境地的行为(见图1、图2;其中黄色柱形为美国现行企业所得税税率35%,红色柱形为中国现行企业所得税税率25%)。 
  

 

   在G20的国家中进行比较,美国经过税率调整之后,仅有俄罗斯、沙特阿拉伯、土耳其及英国四个国家的企业所得税税率低于美国税改后的水平。这将会引发G20国家在税制竞争力上的重新博弈。如果其他国家无法作出应对,则美国将成为最具竞争力的避税港。但是,假设其他国家作出应对,一方面要受财政赤字的约束,另一方面,由于G20主要国家还持有一部分美国的债务,则美国由于减税所产生的财政赤字的溢出效应将由其他国家来付款。
    属地制将增强美国企业所得税降低税率的效应
    此次税改之前,美国企业在海外盈收转入美国时,必须缴纳35%的税。税改后,对于居民(包括自然人和企业)的境外所得,采用属地原则,将境外利润的抵免法改为免税法。即无论在境外交税多少,回到境内均不需再交。并且美国企业从持股10%以上的海外子公司获得的股息免税,同时大幅修订国际税制来避免企业向境外转移利润、投资和工作岗位。
    全球征税是世界各国在国际税收领域通常采用的方式,若企业在美国注册,并且假设构成了美国的居民纳税人,则该企业应就其全球所得在美缴税。但是,若此美国居民纳税人在境外的所得已在所得国缴税,必然会产生重复性征税问题。根据国际税收惯例,为了避免重复性征税,通常采用抵免法来解决以上问题,也就是说汇总至美国的全球所得应纳税额,可以扣减在境外已纳税部分。
    但是,抵免法的弊端非常明显。首先在计税上较为复杂,分为直接抵免和间接抵免两种不同的方式。其次,当东道国的税率高于母国的税率时,世界上存在部分国家不允许退税,只能有限期结转,这样可能导致境外已纳税部分最终无法通过抵免法完全扣除。再者,当东道国的税率低于母国的税率时,汇总回母国时则需要补税,则意味着即使在国外享受了更多的税收优惠,最终都无法落实到企业身上,因为东道国与母国之间的税收差额在抵免法下需要回到母国补税。
    而美国是一个资本输出型国家,其资本输出排名世界第一,由于税改前其企业所得税的标准税率较高,导致一方面美国企业由于担心过多纳税而境外投资收益无法汇回美国。另一方面为了避税导致大量的离岸公司产生,企业为了规避税收将公司的架构进行多层级伞形设计,母公司与分(子)公司之间严重脱节,中间层存在大量的壳公司。美国在海外留存资产及利润导致大量的就业机会输出,显然会抑制美国经济的发展。如果美国此次税改仅是降低企业所得税税率,依然采取抵免制,则境外所得汇回美国所能产生的名义税率最低仅为21%,但是,属地制将增强美国企业所得税降低税率的效应,因为假设美国资本输出的东道国税率低于21%,则在免税法下,其最终的名义税率完全有可能低于21%。中国对外投资与企业所得税率没有完全契合关系
    通常,在投资的选择上,税收应该成为其中的影响因素之一。中国的海外投资也应该遵循这样的规律,在低税率的地区投资以降低税收成本,但是,数据却显示,中国对外投资与企业所得税税率之间并没有完全的契合关系。以2015年中国对外直接投资存量情况为例(见图3),虽然税率为0的开曼群岛投资存量最大,但除了这种极端情况之外,中国企业在其他国家的投资与其企业所得税税率并没有完全的契合关系。换言之,企业所得税税率并不是决定中国企业选择投资国家的唯一因素,甚至不是最重要的因素,所以美国以低税率吸引中国企业赴美投资的作用有待观察。作为一个逐渐成熟的投资大国,中国的情况也代表了大部分国家的情况,在这一角度上看,美国降低税率吸引投资的意图并不一定能够起到其预计的效果。 
  

 

   美国此次降低税率的另一重大意图——吸引美国企业回国投资的作用也有待商榷。美国的商业发展早,有实力的跨国公司早已构建好适合自身业务结构的组织模式和税收安排,许多公司与被投资国有相应协定或把实际管理机构设在无税的避税地,保证了最低的税负,美国此次将名义税率降到21%,让步巨大,但跟这些公司原本拥有的条件相比,仍然没有优势。且仅税收一项优惠是否足以让这些公司大费周章打破原有的格局,回到美国进行投资,仍是一个未知数。
    假设美国的母公司,在海外设置的子公司税率低于21%,则资本没有必要回流,因为东道国的税制较美国更具竞争优势,并且在属地制的免税法背景下,东道国汇回美国的利润还不需要征税,因此,在低税率与属地制的双重优惠下,设置在海外低税率东道国的资本不一定会回流美国。
    只有当母公司设置在美国,而海外的子公司设置在高于21%东道国的资本才需要考虑资本回流的问题。因为资本回流美国之后可以享受更高的税收待遇。当然,在博弈的过程中,一方面基于目前全球的税制环境,根据前文的数据,绝大多数国家的企业所得税的标准税率高于21%,这会促进美国资本回流。但是,在美国减税的背景下,世界各国的税制也因此受影响并进行相应的调整,因此,在短时间内是一种相对均衡的状态,美国企业所得税率的降低会对于海外资本产生一定的影响,但是,从长期看,其又是在一个动态变化的过程中,在国与国之间的博弈中,产生新的均衡状态,因此,还无法对美国税改引致资本回流作出绝对的判断。
    放眼长期来看,尽管该法案加大了增加储蓄和投资的激励措施,但到2025年,该措施的负面影响也会逐步浮现,联邦预算赤字大幅增加。较高的预算赤字会推高利率,这将阻碍投资。
    (作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长)

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