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杨志勇:个税修正案改革有利于减少税收征管中的不公平因素

2018-07-12 08:43:00 | 来源:财经智库 | 作者:

    在中国目前18个税种中,受关注度最高的莫过于个人所得税。6月19日,个人所得税法修正案草案提请十三届全国人大常委会第三次会议审议。个人所得税是一种和个人联系最密切的税种,个人所得税法修正自然会引起社会各界的高度关注。这次个人所得税法修正,应该是1994年以来力度最大的一次,而且在未来将产生深远的影响。
    综合与分类相结合的个人所得税在中国不是新鲜事物
    1980年,主要为适应对外开放的需要,中国建立了个人所得税制,规定工资薪金所得减除费用标准为每月800元,但当年绝大多数国内居民的工资薪金未达到这一水平,所以当时实际上适用这一税法的主要为在中国大陆地区投资和工作的外籍人士和港澳台同胞。后来具有个人所得税性质且面向国内居民征收的,是1986年开始征收的城乡个体工商业户所得税,和1987年生效的个人收入调节税。其中,1987年1月1日《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》生效,标志着综合与分类相结合的个人所得税制的初步建立。
    随着1994年税制改革的进行,个人收入调节税为个人所得税所取代,综合与分类相结合的个人所得税制探索告一段落。同年,个人所得税、个人收入调节税和城乡个体工商业户所得税,已经合并称为新的个人所得税。个人所得税法成为国内居民、外籍个人、港澳台同胞共同适用的一部税法。
    同时,1994年的个人所得税制改革,实现了两套税制向统一的个人所得税制的过渡,进一步确立了个人所得税的分类所得税制类型,是1980年以来力度空前的一次改革。不过,选择分类所得税制虽切合当时的税收征管条件,但综合所得税制可以更好地促进公平,因此,综合与分类相结合的个人所得税制一直是中国个税改革的目标。
    1994年之后,个人所得税制历经多次修改。2005年的修改将个人工资薪金所得减除费用标准从800元提高到1600元,并确立了年收入12万元以上个人自行纳税申报的制度。其中,年收入12万元以上个人自行纳税申报,正是综合所得税制的一场预演。之后,也个人所得税制修改的内容,主要是工资薪金所得减除费用标准从1600元提高到2000元,后又增至3500元,且从2011年9月份以来一直固定在每月3500元的标准。然而,近七年光阴逝去,物价水平上涨,居民生活成本费用都在上升,坚守3500元的标准显然不是上策。
    2018年,综合与分类相结合的个人所得税制迈出重要的一步:先有国务院《政府工作报告》发出提高基本减除费用标准的声音,并对专项附加扣除作了列举;后有此次个人所得税法修正案草案提请十三届全国人大常委会第三次会议审议。
    个税法修正好消息接踵而至 税收征管将如何落到实处?
    2018年两会期间,免征额(起征点)提高终于铁板钉钉,另外附带的好消息是子女教育费用、大笔医疗支出费用等专项附加扣除也会提上议事日程。而本次个人所得税法修正将综合所得基本减除费用标准定为一年6万元,相当于一个月从3500元提高到5000元。考虑到住房有利息支出和租金支出的专项附加扣除,这样的标准应大致能反映居住之外生活成本费用的上涨。扩大较低档税率级距,意味着中低收入者综合所得适用税率将处于较低的水平上。显然,这可以更好地促进中低收入者民生的改善。
    不过,在好消息到来的同时,税务部门在落实方面或将面临不小挑战。试想,过去个人所得税是按照收入分门别类征收,如今虽收入仍分门别类支付,但要将部分种类的收入合并在一起统一计算征收,这谈何容易?虽然从2007年开始就有年收入超过12万元以上的个人需要自行纳税申报,且申报人数逐年增加,但随着综合与分类相结合,个人申报后将面临补税和退税的问题。无疑,税务部门的工作量和征管成本将大幅度上升。那么,如何使专项附加扣除的确认更方便?
    具体而言,子女教育支出宜简单化处理,可以规定某个年龄段儿童一年可扣除一定金额,而不必要求提供票据报销。继续教育支出可采取封顶报销做法,规定在个人综合所得的一定比例之内可以据实扣除,超过比例部分不能报销。大病医疗支出可结合不同医保制度,应能切实地帮助有需要的个人及家庭。住房贷款利息支出是购房居住者负担最重的部分,考虑到房价和收入脱节太多,据实扣除不太现实,可先行规定一定比例的扣除标准。住房租金支出可比照住房利息支出,实现二者扣除的大致均衡。
    个人所得税法修正的一个目标是“鼓励人民群众通过劳动增加收入、迈向富裕”。此次修改,对于综合所得来说,3%、10%、20%三档低税率的级距都得到扩大。对于中低收入者来说,由于低税率适用级距的扩大,再加上单一劳务报酬所得和工资薪金所得,合并在一起可以适用较低的税率,这将促进他们可支配收入的提高,从而鼓励他们通过劳动增加收入。
    为提高税制的国际竞争力 中国个税法修正仍有完善空间
    中国个人所得税法修正草案还有进一步完善的空间。科技是第一生产力,知识转化为财富的渠道越来越多,人力资本增值空间也越来越大。但是,如果30%、35%、45%这三档较高税率的级距保持不变,对增值率较高的劳动供给、科技作用的发挥、创新驱动发展战略的落实,以及中国吸引国际高端人才,都将有不利影响。
    理想的做法是,将这些年的收入和现在的收入平均之后,再计算应纳税额。如果没有年所得的平均化措施,也可直接选择较低税率。如能将综合所得最高边际税率降至25%这一与企业所得税税率相同的水平,那么个人所得税的税收遵从度会大幅度提高,而且利用企业进行避税的做法也将失去空间,从而减少个人所得税征管中可能出现的不公平因素。

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