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李旭红:减税应对经济下行积极有效 与世界税改趋同

2020-01-13 13:19:00 | 来源:第一财经 | 作者:

  2019年我国实施了史无前例、规模空前的减税降费,涉及增值税、个人所得税、小微企业减税及降低社会保险缴费率等多个方面。据统计,去年1~10月,全国实现减税降费19688.94亿元,其中减税16473.26亿元,降低社会保险费3215.68亿元,全年减税降费数额将超过2万亿元,占GDP的比重超过2%,明显高于世界其他国家。如果按全年全口径统计,预计2019年我国的降税降费规模将超过2万亿元。

  我国实施此次大规模的减税降费,主要目标是应对下行压力、稳定和引导市场预期、保持经济平稳运行,同时,也是深化供给侧结构性改革、提升产业链水平、培育和发展新的产业集群的政策选择。从世界范围看,2019年世界经济增长大幅下滑,经济增长率仅为3%左右。据国际货币基金组织(IMF)的研究,美国对中国加征关税所引发的贸易摩擦正在消耗全球经济,美国经济增速随着2018年早期减税政策的提振作用消退而有所放缓,其年化增长率约为2%;英国经济受脱欧相关不确定性抑制投资的影响,增速也出现下滑;德国经济由于工业活动减少第二季度开始出现收缩;尽管欧元区迄今内需依然稳定,但经济活动一直受到出口不振的拖累;新兴市场和发展中经济体在2019年的增速略有加快,但远低于2017年、2018年早期的水平;中国由于实施积极的财政政策,提振了经济增长。据我国财税部门测算,减税降费拉动当年GDP增长0.8%,拉动固定投资增长0.5%,拉动社会消费品零售总额增长1.1%,减税降费政策作为逆周期宏观经济调节政策对于应对国内外经济形势的下行发挥了重要作用。

  增值税的减税

  增值税是本轮减税降费改革力度最大的税种,发挥了深化供给侧结构性改革、强化逆周期调节的作用。其主要措施包括降低增值税税率、增加抵扣项目及实行增量留抵退税政策。与2019年世界税制的发展趋势相比较,更多国家的增值税税率已经趋于稳定。据经济合作组织(OECD)的统计,2019年OECD成员国家的平均增值税率为19%,其中有12个成员国的平均增值税率高于22%。由于增值税具有筹集收入的优势,许多国家均拟提高增值税的标准税率,但是,近年来受效率与公平等政策目标的影响,各国的增值税标准税率基本处于停滞不动的状态,极少数国家提高了增值税率。例如日本从2019年10月1日开始,其增值税率从8%提高到10%。而我国2019年的增值税改革税率已经降至13%、9%及6%三档,明显低于世界许多国家的平均水平。据测算,仅增值税降税率这一项全年减税就超过1万亿元。

  但是,由于增值税税率的下降可以通过价格的传动机制传导至消费者从而达到扶持企业、刺激消费等目标,因此,2019年部分国家也采用扩大低税率范围的方式来达到鼓励产业的目标。例如,奥地利和斯洛伐克共和国降低了住宿服务的增值税率;西班牙降低了电影票的增值税率;希腊降低了音乐会票的增值税率;葡萄牙降低了文化活动及清洁服务的增值税率;芬兰、爱尔兰和葡萄牙等都降低了电子出版物的增值税税率,而随之欧盟也同意成员国降低电子出版物的增值税税率以及将实体出版物的增值税率降至零;捷克共和国对于一些劳动密集型行业以及特定的商品将税率由15%降至10%。这些国家具体扩大的低税率范围包括食品、医药、农业、教育、环保、文化活动以及劳动力密集型的行业。而我国的增值税税率下降也具有明确的产业导向,主要聚焦制造业及小微企业。据统计,2019年4~10月,制造业及批发业增值税减税4598.83亿元,减税幅度25.7%;截至10月末小微企业减税1860.89亿元,享受增值税免税的小规模纳税人新增402.64万户。事实证明,增值税在实现其中性原则的同时,依然可以实现一定的产业导向目标,与世界许多国家相比较,我国的增值税减税适用面更广,覆盖了业务范围占比较大的制造业,以及纳税人数量众多的小微企业,不但起到更明显的减税效应,并且由于覆盖面广,所以普惠性的减税又在某种程度上回归了增值税的中性原则。

  个人所得税减税及社保费率下降

  个人所得税改革是对纳税人影响最广泛的减税政策,关乎每个人的“钱袋子”。2019年1月1日起实施的新个人所得税法,全面降低中低收入群体的税收负担,前三季度实现新增减税4426亿元,累计人均减税1764元。与此同时,反映居民消费活力的生活服务业销售收入增长16.2%,互联网批发和零售销售收入同比增长16.8%,分别高于第三产业销售增速4.7和5.3个百分点。

  个人所得税的减少,直接增加了居民可支配收入,提升居民消费能力,增加有效消费需求,为经济发展注入活力。此外,我国个税的减税还具另一个重要的亮点:即降低中低收入人群的税收负担,主要的制度设计为降低中低收入群的税率、增加基本减除费用及专项附加扣除以及一些其他的减免。对于中低收入人群的减税有利于减少收入分配的差距,帮助弱势群体以及维持社会的和谐及稳定。

  与此同时,2019年我国的减税降费政策中还包括下降社会保险缴费率。我国养老保险单位缴费比例高于16%的,可降至16%;继续阶段性降低失业保险、工伤保险费率;调整社会保险缴费基数政策,各省以全口径城镇单位就业人员平均工资核定社会保险个人缴费基数上下限,个体工商户和灵活就业人员可以在本省全口径城镇单位就业人员平均工资的60%至300%之间自愿选择缴费基数。无论是个人所得税的减税还是社会保险缴费率的降低,最终都可以降低劳动力的税费成本,既减轻了个人的税费负担,又降低了企业的用工成本,尤其对于劳动力密集型的行业具有促进作用。

  与国际税制的发展趋势相比较,2019年世界各国重要的税制改革着力点在于降低中低收入人群的个人所得税负担。2019年,大多数国家降低了个人所得税税率及缩小了税基。这些改革至少在短期内会减少税收收入总额。个税减税改革的核心目标在于支持就业以及帮助中低收入人群。可以预期,未来世界各国税改的趋势依然为不断降低个人所得税负担。但是,与以往不同的是,过去主要着力于降低个税的税率,而未来可能更多的文章要做在缩小税基了。

  关于资本利得的征税,主要体现在对于资本利得及分红适当增加税率,但是对于养老金及小额储蓄者给予一定的税收优惠。而关于社会保险,世界各国的改革是比较温和的,许多国家的社会保险缴费率依然很高,2019年的改革主要着力于降低缴费率,此外还有缩小缴费基数等其他措施。

  个人所得税及社会保险是大多数国家重要的税收来源,平均而言占OECD成员国一半的税收收入。例如,德国、美国、奥地利和瑞典占比超过60%;以色列、新西兰和墨西哥占比大约40%;斯洛伐克共和国、捷克共和国和斯洛文尼亚仅社会保险一项占比就超过40%;丹麦、澳大利亚和美国仅个人所得税一项占比就达到或超过40%。虽然个税及社会保险的税收收入总额占比保持相对稳定,约为税收总收入的50%,但是它们的结构发生了较大变化,世界各国的发展趋势为下降个人所得税并提高社会保险。

  对于个税的减税主要原因在于其可以实现综合性的政策目标,包括筹集税收收入、刺激经济增长以及扩大税制的再分配调节效应。当然,在制度的设计上常常需要平衡公平与效率,例如,提高累进税率的高级次可以促进累进性及公平,但是会抑制劳动、储蓄及投资的积极性,所以各国对于个税的减税基本上从降低税率调整为缩小税基。当然,税基的变化自然会增加税制的复杂性,也会引起遵从成本的增加。但是,无论如何,从未来的减税趋势来看,个税应该是主要的方向,并且由于其税收收入占比较高,将会导致全球减税的持续性。由此可见,我国的个人所得税和社会保险的降低是符合国际发展趋势的,由于我国劳动力数量较大,劳动密集型行业较多,所以我国2019年个税及社保费的降低,并且着重于对于中低收入人群的减负具有重要战略意义。

  小微企业的减税

  2019年的减税降费对于小微企业而言是重大利好,这也是近年来我国最大规模的一揽子小微企业减税,涉及增值税、企业所得税、六税两费等多个方面。据统计,2019年前三季度,包括民营企业和个体经济在内的民营经济纳税人新增减税9644亿元,占新增减税总额的64%,受益最大。小微企业普惠性政策新增减税1827亿元,其中增值税小规模纳税人免税标准提高新增减税586亿元,惠及402万户纳税人;放宽小型微利企业所得税优惠标准新增减税734亿元,惠及469万户纳税人;地方“六税两费”减征政策新增减税507亿元,惠及3238万户纳税人。

  事实上,世界各国都很关注小微企业的发展,因为其数量多、影响面广,对于就业、创新、经济发展及社会稳定均具有积极意义。对比国际税制发展趋势,2019年世界各国的企业所得税税率已经开始普遍下降,尤其是G7国家,而降低中小企业的所得税率已经成为普遍现象,有些国家甚至并不关注利润的总额,对于小微企业的一部分收入直接规定较低的税率;有些国家对于收入低于一定水平的小微企业降低企业所得税率;还有些国家并不基于收入原则而制定专门的符合小微企业标准的低税率。

  具体而言,波兰2019年对于年收入120万欧元的企业新设了一档9%的小微企业所得税率;澳大利亚在5年前已经开始降低企业所得税率,年销售额5000万的企业2020~2021年的税率为26%,2021~2022年降至25%;加拿大从2016年开始逐渐降低小微企业所得税率,从10%降至9%;荷兰对于小微企业的所得税也是分段计税,对于首段收入降低企业所得税率。

  由此可见,2019年我国的小微企业减税是非常必要的,并且与世界各国比较起来,我们不但在税制的设计上与国际接轨,例如降低税率、分段计算,对于首段收入规定较低税率等等。此外,我国对于小微企业的减税更具有综合效应,我国对小微企业的各个税种全面减税、相互形成协调效应。

  总结

  对比国际税制的发展趋势,我们可以发现:

  一是我国实施大规模的减税降费是必需的,在应对国际、国内经济下行压力时,作为逆周期调节的政策,这样的财政刺激政策是有效的,积极的,也获得了世界共识的认可。

  二是与世界各国2019年的减税相比较,我国的减税降费规模更大、措施更多,是一揽子的减税降费方案,有助于形成协同效应,因此效果也更为显著,更重要的是随着落实税收法定,一些减税降费措施还能够形成较长期的积极效应。

  三是我国通过税制的优化所形成的减税降费措施与世界税制改革是趋同的,无论是从减税税种的选择上,还是具体下降税率缩小税基的选择上与世界税制改革的主流一致,也体现出我国此次减税降费与现代税制的形成具有密切相关性。

  四是减税降费与财政的可持续性密切相关,因此,2019年世界各国虽然均有一定的税制改革措施,但是与2018年相比较而言,基本上是较为停滞及保守的。因此,对比而言,我国的减税降费政策力度更为凸显,这也反映出我国的财政具有更强的包容能力。

  (作者系北京国家会计学院财税政策与应用研究所所长、教授)

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