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范子英 张 航:促进消费的税制改革思路

2020-01-15 13:30:00 | 来源:《税务研究》 | 作者:

  2018年9月发布的《中共中央 国务院关于完善促进消费体制机制进一步激发居民消费潜力的若干意见》提出,要“顺应居民消费提质转型升级新趋势,依靠改革创新破除体制机制障碍,实行鼓励和引导居民消费的政策,从供需两端发力,积极培育重点领域消费细分市场,全面营造良好消费环境,不断提升居民消费能力,引导形成合理消费预期,切实增强消费对经济发展的基础性作用”。提升消费的手段内嵌于现有的财政和税收制度内。从供给角度看,提升消费水平需要改善消费品的质量,提供更加符合居民需求的高质量消费品;从需求角度看,提升消费水平则要提高居民消费的能力,增加居民的收入和消费意愿。从供需两端发力提升消费水平对现有的税收制度提出了更高的要求。 

 

 

  

新时代下提振消费的必要性分析

  在凯恩斯的宏观经济框架内,消费、投资和出口是拉动经济增长的“三驾马车”,需求管理是政府进行宏观调整、熨平经济周期的主要手段。2008年国际金融危机爆发以来,我国通过大幅度增加投资的“四万亿”计划,积极对冲了出口下滑的负面影响,成功应对了金融危机对国内经济的冲击。不过,随着近年来宏观经济形势的复杂化,原有的投资加速计划引发的风险被放大,很难再大幅度增加投资,特别是公共投资。提振消费、扩大内需,成为新时代经济增长的长期动能。 

  首先,出口需求对未来我国经济增长的贡献将进一步下降。近十年来,我国的外贸依存度显著下降。2018年7月6日美国对340亿美元的我国产品加征了关税,随后在9月份进一步扩大到2 000亿美元。中美贸易争端对我国的产能输出有一定的负面影响,在短期内将加剧我国的经济波动,使我国经济下行压力增大。 

  其次,大幅度增加投资的系统性风险显性化。近年来,政府投资引导基金、PPP等大幅度扩张,加上地方政府操作不规范和不透明,形成了较为隐蔽的地方政府债务。一方面,政府债务的膨胀加大了地方政府的支付压力,直接对其他类别的必要支出造成了影响。另一方面,这种债务还可能传导到金融系统,引发系统性金融风险。虽然每年的名义赤字率都控制在3%以内,但赤字率与债务规模的反差,说明低赤字率不能作为扩大财政支出规模的依据。 

  最后,提振消费成为未来我国经济增长的健康动力。我国的人口、经济和地理等维度为消费的增加提供了可能。但是近年来,国内消费增长缓慢,消费外流越来越多,消费的供给和需求存在错位。与出口需求的短期波动性相比,消费需求的可持续性更强,更能在长期内支撑我国未来的经济增长。此外,投资虽然也能在短期内带动经济增长,但是短期内的投资往往成为长期的供给,供给的增加会在下一个阶段加剧需求不足,因此短期内扩大投资只是在时间维度上重新分配了需求,并不能从根本上解决需求不足。与投资不同的是,消费的需求属性更强,是一种彻底消化产能的良性需求,因此也更可能健康推动未来我国经济的长期增长。 

   二
现行税收制度对消费的制约

  我国现行税收制度的基本框架确立于二十世纪九十年代。随着近年来国民经济的快速发展,产业结构、物价水平、居民收入、消费结构和理念等都发生了巨大的变化,由此导致税收制度的部分环节与经济基本面出现错配,制约了国内消费的增长。这种制约主要来自四个方面:一是通过税收筹集的公共资金占经济总量比重过大,侵蚀了居民消费;二是累进性不够的税制设计在结构上不利于提高中低收入群体的消费,而这部分居民恰恰是边际消费倾向较高的群体;三是税制随基本面动态调整的机制不够完善, 增加了劳动力市场和消费品市场中的摩擦,从而增加了社会总福利的无谓损失;四是与其他资金流向的征税幅度相比,我国的高流转税制增加了居民的消费成本,使居民收入或流向国外消费,或被挤出到投资等其他领域。这些因素在各税种中均有体现,我们从税制整体结构、流转税、所得税和财产税四个方面分析我国税收制度中对消费的制约因素。 

  (一)税负总量及税制结构对消费的抑制 

  1.公共资源占比过大侵蚀了居民的消费能力。收入水平是消费的主要决定因素,在产出一定的情况下,公共资源的占比越高,则居民消费水平必然缩减。在税负方面,我国宏观税负与经济合作与发展组织(OECD)成员国基本持平。然而,讨论公共资源的占比不能单纯从税收占比上看,更应该看公共资金的使用和流向。OECD成员国多属于发达国家,社会整体的福利水平较高,更多的公共资金直接流向民生类支出。在财政支出中,除教育支出外,我国医疗和社会保障两大类民生支出的占比要远低于OECD成员国。民生类支出不仅能将个体风险分散到社会层面,为居民提供更安心的消费环境,而且也可以将其看成是一种带有纠正性质的集体消费,将原本需要居民自己承担的医疗、教育、养老等支出纳入公共支出的范畴,从而让居民更自由地安排收入中的其他部分。可见,民生类支出可以充分释放居民的消费能力。而我国在宏观税负与OECD成员国基本持平的情况下,民生支出占比却远低于他国,导致实际的公共资源占比过大,侵蚀了居民的消费和福利水平。 

  2.在税制结构上,以间接税为主体不利于收入再分配,抑制了社会总消费。按照凯恩斯消费理论中边际消费倾向递减的原则,随着居民收入的增加,其用于消费的比例会逐渐减少。所以就社会整体而言,如果将一部分富人的收入转移给穷人,则富人减少的消费要小于穷人增加的消费,社会总消费将得以提升,这也是收入再分配政策的重要理论基础。在税收层面,实现收入再分配的主要途径是税制设计的累进性,即向高收入者征收更高比例的税收,而给予低收入者更多税收优惠。由于直接税不易转嫁,所以天然具有更强的收入调节效果。相比而言,间接税税负可转嫁,最终税负承担者不够明确,所以收入分配效应较弱。又因为间接税对商品实行普遍性征税,以占居民收入比重来计算的税收负担对低收入群体会更重,若进一步考虑货币的边际效用递减,则流转税对低收入群体的福利侵占显然要高于高收入群体。我国的流转税制中虽然也存在一定的收入再分配设计,如增值税的多档税率、消费税等,都指向于降低基本生活品的税率而提高奢侈品税率,但从经验检验上看仍呈现出相当程度的累退性,不利于收入再分配的实现。近年来,随着直接税征管手段的改善以及间接税税制的改革,间接税占比有所下降,在一定程度上增强了税制的收入再分配效应,有利于社会平均消费倾向的提高,但在与其他国家的横向对比上还存在较大的差距。 

  (二)流转税中制约消费的因素 

  1.以增值税为主体的流转税整体上提升了商品价格,不利于消费的扩张。我国自2009年后施行消费型增值税,由于允许抵扣购进投资的进项税,故最后的征税对象就完全是消费,制度上通过环环抵扣的设计将税负转嫁到最终的消费上,成为居民购买行为时所支付价格的一部分。按照新古典经济学的需求理论,正常商品的价格上涨会带来市场整体的需求量下降,所以流转税本身对消费的抑制是必然的。但同时,流转税凭借其诸多优点成为国际上普遍采用的税种,评价我国流转税对消费的抑制作用不能单纯与不征税的情况比较,更合理的是与同类型国家的横向对比。在税负比例上,我国自2018年5月1日起将增值税最高税率下调至16%,但不论是在亚太地区范围内,还是与实行现代型增值税的国家相比,我国的增值税率都是相对较高的。虽然欧盟成员国的税率普遍略高于我国,但其高收入和高福利的社会经济状态保证了居民消费对商品含税价格的敏感程度较低。所以,综合上看,我国的流转税税负较高,对居民消费存在较大的抑制作用。 

  2.流转税制中缺乏随经济基本面调整的机制,增加了由制度带来的无谓损失。制度对市场的调整应以市场的现实情况为基础,但在消费理念等不断快速更替的今天,流转税制却没有相应的机制对这些变化作出调整。例如,某些消费税设立之初所认定的高档消费品,如化妆品、小汽车、摩托车,早已成为普通工薪阶层的生活必需品,而贵重珠宝、高尔夫球具、 高档手表等也是在消费升级的大趋势下成为未来主要的消费增长点,但由于税制相对滞后,仍采用高税率对其征税,这无异于增加了税制整体的累退性,使居民消费受到挤压。 

  3.高流转税造成了国际间的商品价差,导致部分消费流向国外。随着国际间交流和旅游成本减少、人次增多,非正式渠道的跨国消费逐年增长。近年来,我国年境外购物消费额不断扩大。导致这一趋势的原因有二:一是国内商品在供给上存在结构性的短板,无法满足部分消费的需求;二是相同商品在国际间存在价格差,消费者倾向于在国外用更低的价格采购,而造成这种价格差的重要原因就是国内外流转税率的差异。特别是一些高档易携带的消费品,如化妆品、电子产品等,由于其本身不含税的基础价格较高,税率差带来的价格差较大,给了居民更大的激励去国外采购这些商品。税率差带来的价格差将部分国内消费挤出到国外,不仅对国内消费总量,而且对财政收入、经济活跃度等造成了不利影响,是经济全球化趋势下值得关注的问题。 

  (三)所得税中制约消费的因素 

  1.个人所得税中基本减除费用标准缺乏随价格动态调整的机制,增加了居民的生活成本。我国个人所得税的主要征收对象是工资薪金所得,其制度类型为基本减除费用加多级超额累进制,这样设计的目的在于保障居民的基本生活消费。然而,近年来,我国的物价水平上涨较快。国家统计局的数据显示,2007年至今,我国消费价格指数年均涨幅为2.8%,且该指标并未将同是基本生活保障的住房纳入进来。同时,我国区域发展差异较大,物价水平因地而异,根据“我国地区价差指数方法和应用研究”课题组(2014)的测算,2011年我国物价水平最高的上海比最低的宁夏高出30%左右,同期上海房价更是宁夏的3.9倍,这一比率在2017年扩大至5.2倍。可见,不管在纵向的时间维度还是在横向的区域维度,我国的物价水平均不平稳。然而,以保证基本消费为目的的个人所得税基本减除费用却采用全国一刀切政策,导致高物价地区居民的保障性收入也进入了个人所得税的征收范围;而在时间维度上,个人所得税中基本减除费用的调整从2000 年至今也仅有四次,显然无法抵消逐年波动的物价水平。这种与基本面脱节的基本减除费用的设置不利于最大程度发挥个人所得税的收入再分配职能,对国内消费产生了相当程度的抑制。 

  2.个人所得税分类课征模式不利于收入调节功能的实现。个人所得税的课征模式有分类课征、综合课征和混合课征三类, 其中分类课征按照不同收入来源分别计税征缴,综合课征按照个人所有收入的总和计税征缴, 混合课征则是前两者的混合状态。这三类课征模式可实现的收入再分配效应存在很大差别, 这是因为个人所得税的再分配职能主要通过税率的累进性实现,综合课征可以最完整地将居民的支付能力对应到相应的税率,而分类课征模式则无法做到这一点, 高收入群体可以通过分散收入来源以达到降低税负的目的。所以,征税模式的综合性越强,税收的再分配效应就越强,对消费的刺激也越强。然而,综合课征模式的征收成本较高,且需要有十分完善的个人信用体制做基础,我国的现实情况尚无法满足这些要求。2018年的个人所得税改革虽然将四类所得合并综合征税,但距离真正的综合课征还有很长的路要走。 

  3.社会保障体系不够完善,增加了居民消费的顾虑。在广义上,按工资薪金一定比例缴纳的各类社会保障费符合税收的一般性质,也可以看作是一类特定目的的税收。理论上,健全的社会保障体系会减轻居民的风险损失,让居民可以将收入更加平滑地分配在整个生命周期中,而无须为不可预见的因素进行大量的储蓄。在我国,社会保障资金筹集的形式是社会保障费,由于其立法层次较低,所以在实现过程中存在制度碎片化和征收刚性不足的问题,企业逃避缴纳责任和地方政府违规减免等行为屡禁不止,导致社会保障资金缺口较大、社会保障资金总量供给不足。中国社会科学院发布的《中国政府资产负债表2017》显示,我国的社会保障基金缺口已达10万亿元之多。随着老龄化的加剧以及社会保障基金投资收益的低下,工作年龄人口的养老风险不能以社会保障的形式予以填补,只能由居民自己通过减少当期消费、增加储蓄的方式来未雨绸缪。 

  (四)财产税中制约消费的因素 

  财产税是税制体系的重要组成部分,由于其征税对象具有非流动性,纳税群体在空间上较为集聚,所以许多国家用财产税作为区域性公共品提供的资金来源,以体现税收的受益原则。财产税中最直接面向居民的是房地产税,其计征模式为按房产当年评估价值的一定比例征缴,会对居民收入产生持续性影响。在我国,由于受到中央与地方税权划分、财产登记制度和公众接受度等多方掣肘,真正意义上面对普通居民的房地产税尚未开征。正是由于这一缺位,导致我国税制体系不完整,住房市场未能得到有效的调控,间接制约了居民的消费水平。 

  1.房地产税的缺失弱化了税制的收入再分配效应。税收的量能负担原则要求支付能力越强的居民承担更多的税负,这一支付能力一方面体现在流量的收入上,另一方面也体现在存量财产上。房产作为我国最保值的财产之一,成为居民财富的主要蓄水池。在此种现实基础上,税收政策的再分配职能理应在房地产领域有所体现。但受到前文提到的诸多因素限制,我国房地产税迟迟难以推出,现有税制对存量财富缺乏有效的再分配调节机制,在整体上弱化了税制的再分配效应,间接限制了居民消费的扩张。 

  2.现有房地产税制未能实现对房价的调控,致使房价高筑挤出消费。近十年来,高房价及其导致的各种社会问题是社会各界关注的焦点。根据国家统计局的数据推算,2017年北京、上海、深圳等一线城市的房价收入比均在30 左右,意味着一个家庭购买一套住房需要花费其30 年的总收入,这无疑会对居民消费产生巨大的挤出效应。造成我国房价高企的原因有很多,投资性购房是其中不容忽视的一点。投资性和刚需性购房的一大差别在于住房的空置,前者通常会通过大量购买并空置的方式垄断城市住房供给,以此抬高房价从中获利。理论上,房地产税会增加住房的持有成本,迫使非刚需性房产持有者将住房投放到市场中,从而增加市场供给,使房价回归正常水平。 

  3.房地产税的缺失提高了住房投资的回报率,将收入由消费引向投资。在标准的跨期模型中,决定居民当期消费和储蓄比例的主要因素是利率,或者说是投资回报率。投资回报率越高,则储蓄能带来的收益越高,储蓄的比例就越高,相应地当期消费就越少。在房产投资过程中,房地产税的缺失降低了住房的持有成本,同等条件下提高了住房投资的回报率,从而激励投资者将更多收入由消费转入到住房投资中。从社会整体看,低持有成本推涨了住房市场的热度,使更多资金进入楼市,在总产出一定的情况下,当期用于消费的比例必然受到侵蚀。 

   

促进消费的税制改革思路

  税收是政府宏观调控的重要政策工具,在当下经济增长方式转变但内需不足的背景下,利用税收刺激消费是公共政策中的优选方案。然而,我国现有税制中存在的上述诸多因素限制了国内消费的增长,为此,现有税制可以从以下几个方面入手,以营造安全放心的消费环境、增强居民的消费能力: 

  (一)合理调整财政收支结构,藏富于民,方能扩大消费 

  收入水平是消费的主要决定因素。在我国民生类支出占比过低、社会保障体系尚未完善的背景下,较高的税负比例必然会对居民消费造成侵蚀。对此可以从两个方面着手:一是在整体上降低宏观税负以激发居民购买力及民营经济活力,加速商品及要素市场的流转,让市场机制在资源配置中发挥更重要的作用;二是增加民生类支出在财政支出中的占比,用公共资源最大程度保证居民的共同偏好,减少居民的个体风险,解决居民消费的后顾之忧。 

  现实中, 由于我国政绩考核以地方经济发展为主要指标,地方政府普遍倾向于扩大财政支出,并将其重点投向对经济有直接刺激作用的领域, 如基础设施建设等,从而挤压了民生类支出的占比。所以,要改善我国财政收支的结构,还需在根源上调整地方政府绩效考核体系, 更多维地考察地方政府对本地社会福利的提升,在预算编制、审核过程中也应更多关注来自民生的诉求。 

  (二)提高直接税在税制结构中的比重 

  直接税比重的提高可以为税制及消费环境带来以下几个方面的改变:首先,由于税负不能转嫁,直接税的累进税率可以直接作用于居民的收入,带来比间接税更强的收入再分配效应,从而在整体上提高社会平均消费倾向。其次,间接税税率的降低将使商品含税价格下降, 一方面可以加速最终消费品市场的流转,活跃国内商品市场的氛围,另一方面也可以缩小由税制体系差异带来的国际间商品价差,使境外消费回流。最后,相比于间接税,直接税没有改变商品的相对价格,在实现财政收入和收入再分配职能的同时最大程度保持了政府调控对市场的中性原则,在征税总量相同的情况下,直接税对市场行为的扭曲和给社会总福利带来的无谓损失均更小。 

  然而在现实中, 以所得税和财产税为主的直接税却面临着诸多征管阻力,导致发展中国家普遍放弃直接税而采用间接税为主的税制结构。阻力来自两个方面:一是对纳税人而言,直接税的税负感受更为明显,在纳税意识还未树立、纳税遵从度较低的社会环境下容易滋生偷税行为;二是直接税的征管成本较高,无论是对个体的收入还是财产征税,都需建立在完善的社会信用体系的基础之上, 且需匹配更多的稽查力量和更科学的征管体系来实现对每个个体的监督。在这些因素尚未得到完善时贸然转变税制结构, 将会给财政体系和社会稳定造成严重干扰。 

  所以,要转变税制结构,提高直接税占比,除了建立合理的所得税、财产税制度外,还应重点打造良好的征纳环境:一方面,要加大税收宣传,提高财政资金的使用透明度,让税收“取之于民、用之于民”的理念深入人心;另一方面,也要加强税务机关的征管水平,在户籍管理的基础上建立完整覆盖的收入申报、财产登记等社会信用系统,为直接税的扩围打下基础。 

  (三)深化个人所得税改革,精细化再分配政策 

  个人所得税直接面向居民收入,是再分配效应最强的税种。然而,我国现有个人所得税制度中的缺陷限制了其政策效果的发挥。改革思路可以从以下三方面着手:第一,建立个人所得税基本减除费用的动态调整机制,以各地物价、收入水平为基础计算居民的基本生活开支, 建立因地而异的专项附加扣除,使个人所得税制度与经济基本面相契合,最大程度激发累进税率的再分配效应;第二,加速个人所得税课征模式由分类课征转变为综合课征,将居民所有收入纳入到统一的课征体系中,以保证非工薪类高收入群体负担其应有的税收;第三,将个人所得税的征管范围由要素类扩围到投资类,即将资本市场的投资收益全部纳入个人所得税的范畴,最大程度发挥个人所得税的再分配职能。 

  实现基本减除费用动态调整和个人所得税综合课征都面临着一个挑战,即增加核算成本。无论对居民、企业还是税务部门,精细化和综合化都意味着流程的复杂化。但随着会计、信息系统的电子化和网络化,更多繁杂的流程可以交由自动化信息网络来完成。所以,在推动个人所得税改革的过程中,应注重升级税务部门征管体系,用科技来降低复杂税制带来的征管成本。 

  (四)加速房地产税改革,将资本引入消费领域 

  针对居民住房全面征收房地产税会从三个方面刺激消费:一是通过扣除减免的方式,实现对居民存量财产的再分配调节, 有效增加税制整体的再分配效应;二是可以抑制房价虚高,降低普通居民的生活成本;三是降低住房作为投资品的资本回报率,使被锁定在房产市场中的资金回流到消费品市场,或直接增加当期消费,或投入到消费品生产中,增加市场供给以降低产品价格。 

  房地产税改革面临着更为复杂的现实问题,涉及法理层面、征管层面、纳税遵从及社会征信系统建立等多个维度。随着房地产税法进入十三届全国人大常委会立法规划,其立法细则受到更为广泛的关注。从刺激消费的角度,房地产税的扣除减免可以参照个人所得税基本减除费用的模式,以城市住房供给、收入水平等为基础动态调整,以保证税制设计与社会现实相契合。 

  (作者系上海财经大学公共经济与管理学院

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