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刘志广:在财税体制改革中,我们有可能尽力避免权宜之计吗?

2020-11-23 | 来源:澎湃新闻 
时间:2020-11-23   来源:澎湃新闻
  继续深化财税体制改革势在必行
  在全面深化改革的大背景下,新《预算法实施条例》在新修订的《预算法》出台六年后才得以颁布,这多少有些令人意外,但却也是可以理解的。
  正如《财税体制改革总体方案》所指出的,深化财税体制改革涉及中央和地方、政府和企业以及部门间权利调整,是一场牵一发而动全身的硬仗。既然是硬仗,要打好打赢自是不容易。但让人费解的是,在缺乏新的实施条例的情况下,新修订的《预算法》竟也生效实施了快六年,而且期间也并无地方对此进行“吐槽”。
  预算改革是我国财税体制改革的关键内容之一,正如毛泽东曾指出的,“国家的预算是一个重大的问题,里面反映着整个国家的政策,因为它规定了政府活动的范围和方向。”新修订的《预算法》与新实施条例之间长达六年的时隔,似乎也从侧面反映出财税体制改革总体方案特别是预算改革方案存在的不足。
  十八届三中全会关于财政的定位,即“财政是国家治理的基础和重要支柱”,使财税体制改革的任务远远超出了财政部门的职能,由财政部来主导改革方案的设计,定会因其权威性不足和部门利益以及旧的观念等,而使期望的改革打上了很大的权宜之计的烙印。从某种程度上说,财税体制改革的相对滞后,已经不利于全面深化改革的推进。为更好推进十九届五中全会关于“十四五”规划建议的实施并实现2035年远景目标,继续深化财税体制改革势在必行。
  我们有可能尽力避免权宜之计吗?
  需要指出的是,权宜之计并非糟糕之举。为了推进改革,非原则性的妥协在很多时候是必要的,而有时权宜之计也能产生合意的结果,但我们又怎样判定所作的妥协是非原则性的呢?另外,我们也不能将自己对美好生活的期待寄托于权宜之计有可能产生的合意结果之上,那会让我们的未来增加很大的不确定性。
  因此,在这“两个百年”的历史交汇点上,我们有必要对已有的财税体制改革方案及其实施进行必要的总结与反思,这样才能实现“财税体制改革不是解一时之弊,而是着眼长远机制的系统性重构。”但这样做的前提,则在于回答这样一个问题:在财税体制改革中,我们有可能尽力避免权宜之计吗?或者说,中央所说的能够优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障的科学财税体制是可能的吗?
  这个问题与两百多年前美国开国元勋之一、首任财政部部长汉密尔顿,为1787年宪法进行辩护时所提出的问题类似,即“人类社会是否真正能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好政府,还是他们永远注定要靠机遇和强力来决定他们的政治组织”。
  财政史研究的价值与人的能动性
  在财税体制改革中,我们也许永远达不到所谓的科学,更不可能一劳永逸地解决所有问题,因为世界总是处在不断的变化之中,各种导致权宜之计的问题仍然会不断地困扰着我们。但我们基于历史的经验,总是可以归纳总结出一些指引我们行动的原则、规范我们行动的框架以及不能重复的历史教训,这些东西会最大可能地让我们避免权宜之计及其不良后果,这就是文明累积的意义和财政史研究的价值。正如著名经济学家熊彼特(Schumpeter)曾指出的,“财政史使人们能够洞悉社会存在和社会变化的规律,洞悉国家命运的推动力量,同时也能洞悉具体的条件,特别是组织形式发展和消失的方式。”
  人在历史中是有主观能动性和前瞻性意志的,也正因为如此,人要对自己的历史负责的。让人承担起自己责任的主观能动性和前瞻性意志,也可以用公共型人力资本(publicgoodhumancapital)这个概念来表示。与私人型人力资本(privategoodhumancapital)主要在市场上得到直接兑现不一样,公共型人力资本是关于什么是一个好社会(agoodsociety)以及怎样实现一个好社会的认知。这种公共型人力资本起作用的机制是,改变未来我们可能状态的愿望和认知驱使着我们,我们认识到,如果不这样,未来的情况可能会很糟糕。就财税体制改革来说,这种公共型人力资本,涉及对财政在国家治理中的地位、财税体制改革应追求的目标和应遵循的导向,以及实施财税体制改革必不可少的机制设计等。
  税收国家是历史在偶然性中为自己开辟的道路
  我们可以理解,财政权是一个国家最为基本也是最为重要的权力,它甚至包含了所有其他的权利。政府的财政收支活动及其结果会对国家的性质及其国民的命运产生极大影响,因此,财政问题不仅是经济问题和社会问题的重要根源,也是政治问题的重要根源。在不同的财税体制下,驱动经济发展的动力是不同的,进而由财税体制所塑造的社会结构、生活方式、文化内涵及个人的精神面貌都是不同的。我们必须高度重视财税体制改革对实现我们对美好生活的期待的极端重要性。
  历史上,各国的财税体制改革,主要是由财政压力甚至是财政危机所倒逼的,而且也往往是基于短期利益的权宜之计。但历史还是在偶然性中开辟了自己的道路,一些权宜之计相比于另一些权宜之计竟然产生了更合理的非意图后果。
  比如在13世纪时,为了解决财政危机,西班牙国王认为对牲畜征税要比对人征税要容易得多,因而以纳税(实际上是特许费)为交换赋予牧羊人以一系列特权,使他们能够在夏天将羊群赶到高地,在冬天则赶到低洼地,结果导致有效的土地产权制度的建立被拖延了几个世纪。
  在英国,在征税问题上产生了皇室、羊毛出口商和代表养羊售毛者利益的议会三方之间的斗争,结果却产生了由议会长期排他性地拥有了征税权,而主要由商人和有土地的中上阶级组成的议会,则采取了终止各种特权的措施,最终使英国走上了持续繁荣之路。
  法国虽然差不多与英国一起同在14世纪确立了无代表不纳税的原则,人们在当时谈论这一原则时,违反它相当于实行暴政,恪守它则相当于服从法律。但自14世纪中后期后,这一原则在法国就遭到了严重的破坏,从而在很大程度上决定了后来英法两国不同的发展路径。法国国王以捐税不平等为工具来分化社会各阶级,以求得政治上的安全。但当社会各阶级因彼此隔离甚至对立而无法团结起来约束政府时,他们同样也无法在政府受到攻击时团结起来支援政府。这被托克维尔看作是“在所有侵蚀旧制度机体、迫使旧制度灭亡的弊病中最致命的弊病”。总结下来就是,国家不能自由地用垄断权和限制权来换取收入,否则会导致不良的社会政治与经济后果。
  在近现代历史中,那些由议会掌控了征税权,并且国家财政收入主要依靠税收的国家,取得了竞争和发展上的优势,从而使人类历史产生了质的飞跃。我们在现代世界所享有的前所未有的繁荣、自由与平等,皆由此带来。在学术上,我们称这种新型国家为税收国家(taxstate),它将国家的财政收入建立在法定税收的基础之上,而在此之前国家的财政收入更多是与身份、血缘、种族、所有制等特权联系在一起。
  由于国家的财政收入不再依赖于特定的对象,因而国家财政政策与制度受权宜之计的影响也在很大程度上受到了限制。这个过程所代表的就是从身份制社会向契约型社会转型的过程。因此,税收国家的形成过程,是税收型财政制度、竞争性市场经济秩序和现代国家治理体系“三位一体”的形成过程。
  税收国家建设必须坚持其实质性取向并运用前瞻性意志
  对后发国家来说,简单地模仿先发国家现在的税制并以税收作为国家财政收入主要来源,并不能带来类似的税收国家的建设,即使在议会掌控征税权时也是如此。主要原因就在于,这些具体做法在当时条件下所引致的社会斗争过程很难简单重演,甚至如一些税种的开征这种在当时深具政治和社会意义的做法,到现在已经在很多情境中成为某种固化既得利益、争取新的特权或对社会进行控制的技术性手段。
  在那些现代税收最初产生之时,纳税人相对于国家来说具有信息优势并拥有暴力潜能,而国王求助于税收时也往往是出于紧急事务的需要,所以纳税人及其代表在跟国王的谈判与博弈中通常掌握较大的主动权。但现在的技术进步让纳税人在国家面前变得高度透明,并且其暴力潜力相对于国家来说也是严重不对称的。因此,寄希望于通过税收法定来自然地实现对国家财政权的规范与限制是不大现实的。
  说到底,以税收国家建设为财税体制改革目标不能停留在形式上,还必须坚持其实质性取向并运用前瞻性意志去主动推进。那就是反对和限制各种特权,使政府的财政收入与财政支出体现出对生产性努力的鼓励和对分配性努力的限制。其中,生产性努力是指为社会创造新的财富,分配性努力是指对社会已有财富进行再分配。正因为如此,税收国家比之其他国家类型更能够促进创新的发展。
  具有自生能力的税收国家是维持文明社会的最好希望
  需要指出的是,税收国家并不要求国家所有财政收入都来自税收。比如,税收国家可以举债。实际上,正是税收国家形成过程中所夯实的国家信用基础使近代国家的举债能力大幅度提升,从而产生了所谓的财政-军事国家,它们可以被看作是税收国家在特定国际环境下的变体。这些财政-军事国家的形成及其之间的竞争,既塑造了近现代民族国家的治理架构,也塑了近现代国际治理秩序。
  但从历史中我们也可以发现,很多税收国家曾因过度举债而陷入困境,从而破坏了税收国家存在与发展的根基。具体的税收国家在历史上经历过很多的危机与失败,但这并非证明税收国家原则的失败,相反恰恰证明税收国家原则的价值,具有自生能力的税收国家是维持文明社会的最好希望。美国2008年金融危机和后来的欧洲主权债务危机,其根源都可追溯至税收国家原则遭到破坏。
  税收国家也不排斥国资国企,但却要求国资国企的运作必须处于竞争性市场经济秩序的框架之下,其内含的规则平等、权利平等和机会平等等要求,与当前国际经贸规则谈判中的竞争中立原则是完全一致的。
  要改变结果,必须先改变产生结果的制度
  财税体制改革方案的制定与实施,必须坚持民主与公开的基本原则。1945年7月,毛泽东在回答黄炎培关于“历史周期律”的疑问时明确指出,“我们已经找到新路,我们能跳出这周期律。这条新路,就是民主。只有让人民来监督政府,政府才不敢松懈。只有人人起来负责,才不会人亡政息。”此外,毛泽东还曾强调,“国家的预算是一个重大的问题,里面反映着整个国家的政策,因为它规定了政府活动的范围和方向。”这样,我们就又回到文章开头所讨论的问题。
  预算是判断国家治理秩序性质及治理水平的一个重要窗口,透过人大对政府预算行使更具实质性的审查监督权——这要求对人大构成及其议事规则进行改革,我们可以看到财税体制改革在推动现代国家治理中的巨大作用;通过更大程度的预算公开,我们也可以形成倒逼财政制度优化的机制。毕竟,一份能够详细公开的政府预算不会有明显的偏袒、不公以及财政权的滥用。
  对于财税体制改革来说,我们不能寄希望于某个专家或某个部门的权威,这超出了人类理性的限度;我们也不能寄希望于财税体制改革的权宜之计可能偶然产生的合意结果,这会使得美好社会变得缥缈难得。我们尽力避免权宜之计最为重要也是最为可行的途径,就在于我们有机会也有能力,不断地通过对预算的实质性审查监督和预算公开来持续地优化财税体制,并在主要财政规则基本成熟定型后,将其写入宪法。
  特别需要强调的是,财税体制改革必须与货币体制改革相结合。在历史上,国家通过操纵货币发行来满足财政需要或解决财政危机是屡见不鲜的。在现代社会中,政府不仅垄断了货币发行,并且往往也是社会中最大的货币使用者和借入者。严格控制以货币发行来冲抵财政赤字、偿还政府债务或满足其他财政需要,对于维持和捍卫竞争性市场秩序是至关重要的。也正因为如此,独立于政府财政的中央银行被认为是支撑现代文明最为重要的制度发明之一,而宪法中也需要对货币权的归属及货币规则进行必要的规定。
  财政史向我们揭示了财税体制对于美好社会建设的征兆意义,我们应该从财政史中洞悉美好社会得以产生和存续的条件,并依靠前瞻性的意志采取行动以尽力避免权宜之计,这是我们对自己、对后人、对历史所负有的责任!
  (作者为上海市委党校(上海行政学院)经济学教研部教授)
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