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姚轩鸽:“正确花钱”是现代财税改革必须直面的挑战

2020-11-30 | 来源:澎湃新闻 
时间:2020-11-30   来源:澎湃新闻

  十九大提出要“更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用”。前总理曾在答记者问中指出:“一个国家的财政史是惊心动魄的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义的程度。”即财政治理处在国家现代化治理的核心与枢纽位置,财税治理优劣直接关系国运兴衰,影响每个国民不断增长美好生活需求的满足程度。

  问题是,由于各种主客观原因的存在,财政通过对公共资金收支活动进行管理,实现为国民提供和生产公共产品与服务的初衷,往往与其实际效果背离,即会出现财政“初衷悖论”现象。深究其因,核心在于政府没有“正确花钱”,没有提供足量、优质的公共产品与服务。
  而且,这一现象古今中外都存在,差异仅在于大小及其程度的不同而已。无疑,这也是中国财税改革必须直面的现实课题,更是现代财税改革一直面临的最大瓶颈。逻辑上,如何穿越这个最大瓶颈,直接关涉现代财税改革的成败得失,决定国运的兴衰,决定每个国民“美好生活”需求的满足与否。
  现代财税治理,是一整套关涉公共资金收支权利与义务的“德定”与法定规范体系。人类创建财税制度体系的初衷,终极来说,是为了增进全社会和每个国民的福祉总量,满足全社会和每个国民不断增长的“美好生活”需求。
  具体而言,现代财税治理目的,既可能是为了创获物质财富之经济活动的发达,为了创获精神财富活动之文化产业的繁荣,为了人际关系之和谐与安全,也可能是为了政治的清明、法治的公正、德治的良善、道德的优良以及环境生态的美好,等等。或如流行观点所认为的,财税治理是为了更好地聚财和花钱,为了宏观经济的调节,为了国民收入分配的公正等。因此,凡是有悖这些财政“初衷”的现象,都可名之为财政或者财税的“初衷悖论”,都意味着财税治理的局部失败或者未实现理想目标。
  政府没有“正确花钱”意味着,公共资金收支权利与义务交换背离了公正平等原则,即政府的花钱权利既大于纳税人或国民的纳税义务,也大于自己应尽的义务。质言之,导致政府没有“正确花钱”的根本原因在于——财税权力合法性与合意性的欠缺,及其使用过程没有形成有效的“闭环式”监督制衡。
  进而言之,政府要“正确花钱”,既取决于税收等财政收入筹集的数量及其过程的道德性与文明性,也取决于预算“用之于民”的数量多少及其合意性大小,特别是预算“用之于民之所需”的数量大小与质量的高低。即政府提供的公共产品与服务,是否符合大多数国民的真实需求,是否足量质优且及时。
  逻辑上,要解决政府“正确花钱”的瓶颈问题,根本在于如何解决财税权力的合法性与合意性问题,以及财税权力使用过程的“闭环式”有效监督问题。毋庸讳言,财税权力的合法性与合意性问题的彻底解决,有待国家治理体系和治理能力现代化的整体推进。因为财税权力的“闭环式”有效监督,本是以国家治理体系和治理能力现代化的实现与建立为前提的。
  当然这并不是说,在实现国家治理体系和治理能力现代化之前,面对政府没有“正确花钱”的现实挑战,财税可以毫无作为,可以静等好的前提与条件从天而降,“闭环式”有效监督机制能自动生成。其实,就财税治理系统在国家治理系统中的关键和枢纽地位而言,财税改革完全可以主动作为,反作用于国家治理体系改革。对此,目前学界的基本共识是——财税改革是国家治理体制改革的“突破口”,也是成本相对较低,风险相对较小的“突破口”。甚至可以说,财税改革是国家治理体制改革的“最佳突破口”。
  进而言之,由于财税制度由财税道德与财税法二者构成,优化财税制度便意味着,财税道德规范体系与财税法律规范体系的同步优化。既要通过优良财税道德规范体系,借助舆论与教育的非权力强制力量,调节和理顺一切财税利害行为,即所有公共资金的收支利害行为,特别是对政府财税利害行为的规范,以期实现政府“正确花钱”的目的;更要通过优良财税法律规范体系,借助暴力与行政强制力量,调节和理顺那些具有重大社会效应的财税利害行为,特别是对政府重大财税利害行为的规范。
  逻辑上,由于道德是法的价值导向系统,便首先必须制定优良道德,然后在优良道德指导下,再制定良法。因为优良道德的制定不能随意,需要从对社会创建道德的终极目的,与人际利害行为事实如何之规律的正确认知中,首先获得真理性的道德价值,再从道德价值判断中推导出来。同理,优良财税道德规范的制定,也必须基于对财税道德终极目的,与财税利害行为事实如何之规律的正确认知,再从真理性的财税道德价值及其道德价值判断中推导出来。
  坦率地说,导致政府“错误花钱”的原因,很可能是一种综合因素,既可能因为“资本”,也可能因为“组织”,还可能因为“信仰”。
  当代美国学者约翰·肯尼思·加尔布雷思就认为:“就权力的行使手段而言,人格、财产和组织作为权力的最终来源,几乎常常是相互连结、一起出现的。”因此,很有必要对“人格、财产和组织”等权力进行道德与法律的制衡,防止这些作为权力资源型的“权力”,对政府“错误花钱”现象的诱发与催生。
  就是说,对财税权力实行“闭环式”有效监督,显然是消减政府“错误花钱”现象大面积产生的根本途径与核心手段。事实上,政府“错误花钱”现象的背后,或直接或间接地都与财税权力的合法性及其“闭环式”监督机制之有效性相关。逻辑上,要切实发挥现代财税金融体系在国家治理体系中的“基础和重要支柱作用”,就必须直面政府“错误花钱”这一最大的“瓶颈”问题。
  必须强调指出的是,政府“花正确的钱”,要先于且重要于“正确花钱”。即预算花钱决策机制的科学性与有效性,先于且重要于预算花钱执行机制的科学性与有效性,但二者都是现代财税体制改革的重点与突破口。
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