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我国地区间税收与税源背离问题研究

2022-04-21 | 来源:《税务研究》2022年第4期 | 作者:谷彦芳
时间:2022-04-21   来源:《税务研究》2022年第4期
作者:谷彦芳

  一、地区间税收与税源背离研究的必要性

  地区间税收与税源背离是指由于各种原因导致税收在地区间转移,使得一个地区税收收入与税源分布脱节,即拥有税源的地区没有获得相应的税收收入,无税源的地区反而获得税收收入的税收分配扭曲现象,实践中往往表现为税收收入归属与税收收入来源的不一致和税收收入归属与税负归宿的不一致。一些学者也曾用“税负输出”“税基转移”“税基偏离”表达地区间税收与税源背离。财政分权体制下,受到一些制度性和经济性因素的影响,地区间不可避免地存在税基流动和税负输出的问题,地区间税收与税源背离是一种常见的经济现象。这种经济现象的存在,从公平角度,扭曲了地区间真实财力分布,加大了地区间财力与公共服务供给水平的差异,并对区域协调发展产生不利影响;从效率角度,很容易使地方政府陷入“税收竞争-税收背离”的恶性循环怪圈,导致地方政府和市场参与者行为扭曲,对市场资源配置形成干扰。1994年分税制改革以政府间税种划分为基础在中央政府与地方政府(主要是省级政府)之间建立起规范的税收分配关系,为现代财税制度的建立奠定了坚实基础。但是囿于多种因素制约,分税制改革并未涉及地方政府间横向税收分配,导致地区间税收与税源背离问题长期得不到解决,最终不得不依赖于财政分配环节的转移支付制度予以平衡。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。从地区间税收与税源背离对公平和效率的影响看,科学财税体制的建立必须着力解决好这一问题。

  二、地区间税收与税源背离研究的主要结论

  (一)解决地区间税收与税源背离问题的总体构想

  我国现行分税制基本框架为“政府间财政事权和支出责任确定-政府间税收划分-中央对地方财政转移支付”,目标是实现财政均衡和基本公共服务均等化。在这一框架下解决地区间税收与税源背离问题有两种思路。一是通过财政分配方式,在纵向转移支付的最终环节解决,最终达到财政均等化的目标。在税收分配既定格局下,地方财政资源错配和均等化目标都通过中央对地方的财政补助解决。二是通过税收分配方式,在政府税收划分的中间环节解决,利用地区间税收再分配机制确保税收分配的公平;税收再分配后仍然存在的差距再进入财政转移支付环节进行均衡,最终实现财政均等化目标。第一种思路注重的是结果公平,无论是经济因素导致的税收差距还是制度设计、分配秩序带来的税收转移,均通过最终财政分配环节予以解决。其优势在于制度环节少,中央政府的优势地位更为突出。但是,这种解决思路对中央政府的要求较高:要求中央政府掌握充足的财力,能够通过财政资金无偿转移的方式弥补地方财力差距;还要求中央政府掌握充分的信息,以确保地方政府财力信息是真实的。而实际上,由于信息的复杂性,中央政府掌握的信息往往是有限的,这导致转移支付资金配置的科学性会大打折扣。同时,这种方式一定程度上切断了地方政府税收收益与税源贡献的联系,使得经济欠发达地区地方政府高度依赖中央政府的转移支付,对地方政府的税收努力产生不良影响。第二种思路注重的是过程公平和结果公平。将税收利益配置置于税收分配环节解决,通过横向税收分配矫正因制度原因造成的分配不公平问题,实现地方政府税收收益与税源贡献的匹配,在地方政府税收努力与税收收益间建立更为紧密的联系,实现过程公平;对经过地区间税收分配和再分配仍然存在的差距再通过中央对地方财政转移支付解决,最终实现结果公平。

  基于公平与效率原则的综合考虑,第二种途径更为科学合理。总体思路如下。第一,明确各级政府事权和支出责任。根据公共产品受益范围、激励相容原则和信息复杂程度,在中央政府支出责任、地方政府支出责任、中央政府与地方政府共同支出责任划分的基础上,对于一些跨区域共同事务、有一定外溢性的公共产品明确相关地方政府的事权和支出责任,并作为建立地方政府间横向转移支付制度的依据。第二,在政府间税收划分框架基础上建立地区间税收再分配制度。在中央与地方划分税种的前提下,从我国税制现状出发,按照税收与税源匹配的原则,从共享税中选择流动性较强的税基建立起“资金池”,设计地区间税收再分配制度,矫正地区间税收与税源背离对区域税收的影响,还原真实税收分布。第三,在中央政府与地方政府税收分配以及地区间税收再分配基础上,以财政均衡和基本公共服务均等化为目标,实行规范的纵向转移支付。通过这一制度设计,形成税收分配与财政分配相结合、纵向分配与横向分配相结合,兼顾公平与效率的规范完整的政府间财政关系,解决体制性制度性原因带来的地区间税收与税源背离问题。

  (二)解决地区间税收与税源背离问题的主要对策

  1.优化政府间税收划分框架。广义而言,政府税收划分包括税收立法权、税收收益权和税收征管权的分配。优化中央与地方税收配置格局,赋予地方政府适度的税权,是解决地区间税收与税源背离问题的重要基础。

  一是赋予地方适当的税收立法权。将某些地方独享税种实施细则的制定权限下放至地方,如耕地占用税等;将一些税基分布不均衡、信息复杂性较高、地方征管更为便利的税种的立法权赋予地方,如契税;将能够体现税源分布区域特色的地方性税种的立法权赋予地方。当然,我国仍然属于单一制国家,赋予地方适当的立法权并不意味着要削弱中央的宏观调控能力。地方实施税收立法需经反复论证,并提交全国人大批准、备案,同时接受全国人大的监督。

  二是确保税收收益权的公平实现。一方面,优化政府间税种划分。增值税税基流动性强,税源分布不均匀,更适合作为中央税。由中央政府筹集税收收入后,再按照税负归宿标准在地区间进行分配,可以避免地区间税收与税源背离。因此,从长期看,在条件具备时可以适时调整增值税分享办法。消费税税基在生产环节和消费环节(零售环节)呈现出不同特点,可考虑将部分税目征收环节后移至零售环节,相应的税收收入划归地方政府,既符合消费地征税原则,也可以确保地方税收收益,还可以避免税负的地区间转移。房产税、资源税等税种具有税基流动性差、税源分布广泛、易于征收管理的特点,地区间税负输出和税基转移程度低,是地方税收的理想税种。提升这类税种在地方税体系中的地位,可以减少地方政府对流动税源和共享税源的依赖,降低地区间税收与税源背离。另一方面,改革共享税划分办法。在地方政府治理能力不断提升的前提下,将共享税收入分成式分享模式调整为“同源征税、分率计征”的税率式分享模式,由中央政府和地方政府分别按照相应税率对统一税基征税,实现各级政府平等地参与税收收益的分配。

  三是税收征管权的确定与协调。税收征管权的确定一般遵循税收行政效率原则,适用属地原则。首先,以宪法或基本法的形式明确各级政府税收征管权限。其次,适应时代要求适时调整税收征管权确定规则,最大程度减少区域间税收征管摩擦。最后,加强区域间税收征管合作,防止税源流失。

  鉴于税收收益权与税收征管权高度一致可能导致区域税收与税源背离,还需要在税制中进一步明确税收收入归属,以税源贡献、税负归宿或公共产品成本等为依据,确定税收收入归属的政府级次。这样,享受税收收益的政府级次未必直接进行税收征管,从而实现税收收益权与税收征管权的分离。

  2.设计横向税收分配制度。相比较其他财政工具,横向税收分配制度在矫正地区间税收与税源背离中更公平也更有效率。科学的横向税收分配制度,一是要明确地区间税收收益权和税收征管权的分配原则,二是要设计科学合理的横向税收分配规则,确保地方政府的税收收益与税源贡献、税负归宿的匹配。从地区间税收与税源背离的税种分布看,增值税和企业所得税背离最为严重。这两个税种在我国税收体系中占有重要地位,并同时具有税基流动性强的特征,且又均是中央地方共享税种,对这两种税进行横向税收分配可以有效缓解地区间税收与税源背离。

  一是建立增值税横向税收分配制度。从我国税制改革实践看,增值税的共享税性质及生产地征税原则短期内不会改变,意味着增值税税收与税源背离问题仍将持续。因此,有必要建立横向税收分配制度来调整生产地和消费地的税收收益。具体实施方案为:按照税收收益与税负归宿匹配的原则,采用各地区最终消费支出和常住人口数各占一定比重的“两因素法”加权平均计算地区税收贡献率,并以此作为地方政府增值税收入再分配的依据。为了降低制度实施成本,可先将两个因素的权重都设置为50%,实施过程中再根据实际情况进行调整。

  由于增值税税收与税源背离除了与其税种性质、征税原则有关外,还受到资源禀赋、经济发展水平、产业结构等因素制约,因此,横向税收分配制度与其他财政工具配合使用,能更好地平衡财政差距,促进地方需求、税收资源和地方公共服务供给责任的紧密融合。为此,可以尝试将地方政府增值税收入作为“资金池”,设计一种横向税收分配与横向转移支付相结合的制度,建立税收分配与财政分配相结合的财政平衡机制。地方政府分享的增值税收入具体设计是:75%的部分按照上述“两因素法”在地区间进行再分配,解决生产地征税原则下增值税税收与税源背离问题;25%的部分作为地区间财力均等化调剂基金,通过主因子分析法对各地区的基本公共服务水平进行综合评价,并以此为依据进行地区间财力调剂分配。通过模拟测算发现,增值税横向税收分配制度可有效缓解地区间税收与税源背离程度,很多税收流出地区会得到增值税收入再分配补偿,税收流入地区则面临增值税收入的调减,同时,大部分基本公共服务水平较低的地区获得了财力调剂基金,起到了平滑地区财力差异、促进基本公共服务均等化作用。

  二是完善企业所得税跨地区分配制度。伴随着集团经济发展和跨区域经营活动的增多,我国对跨区域经营的企业所得税收入按照“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算、财政调库”的原则在总机构与分支机构所在地进行再分配,一定程度上缓解了企业所得税税收与税源背离。但是,实施中仍存在一定问题,需要进一步完善。首先,应改革企业所得税跨区域分配办法,将企业所得税分配完全置于“税收分配”环节,将“先税后分”的模式改为“先分后税”。其次,应通过制度方式明确相关主体税收分享的方式和比例,建立规范化、标准化的地区间税收分配制度。未来可以针对不同行业设计相应的跨区域经营税收分配办法,避免地方政府为了取得税收收入采用非正常手段拉拢企业在当地注册,减少地方政府对市场经营活动的干扰。最后,应充分利用信息技术,建立企业集团税收管理系统和信息共享平台,实现总机构和分支结构经营信息共享,解决分支机构所在地主管税务机关在企业所得税跨区域分配中的信息不对称问题。

  3.完善横向税收分配协调机制。随着地区间经济交往的经常化和企业经营形式的复杂化,地方政府在追逐自身经济利益时难免会出现争议和摩擦。当这些问题依靠横向税收分配制度难以完全解决时,就需要进行税收协调。横向税收分配协调机制就成为解决地区间税收分配矛盾和冲突的有效途径。结合我国国情,可以通过两种主要方式进行协调。

  一是经常性的地区税收协调机构。在中央层面建立跨区域税收调节委员会,作为区域税收协调的常设机构,负责对区域税收利益分配矛盾和纠纷进行协调,主要包括区域间税收利益分配规则制定、区域间信息共享和税收合作、跨区经营的联合检查和审计等。

  二是自发性的税收协调合作协议。在财政分权体制下,地方政府之间既因辖区独立的经济利益而相互竞争,又受空间临界和“用脚投票”的存在而相互影响。为了加强流动税源管理、减少地区税收摩擦,相邻的地方政府间可以通过税收合作框架协议、联席会议制度等形式自主自愿地开展税收合作与协调,共同协商约定税收利益分配、税收争议处理程序,共建信息共享平台,实施联合税务执法等。

  解决地区间税收与税源背离问题除了依靠体制和制度完善外,还需要地方政府树立正确的税源观。地方政府应依托区域资源禀赋,将地方税源的培育与地区产业结构布局和规划紧密结合起来,注重税源质量的提高,打造特色税源和优势税源,避免税收与税源背离下导致的产业雷同和产业过剩。

  三、研究展望

  解决地区间税收与税源背离问题就是通过优化政府间税种划分、完善税制设计、建立横向税收分配制度等途径实现地区间税收收入与税源贡献的一致性和匹配性,是优化政府间财政分配秩序和分配格局的过程,是分税制财政体制下始终面临的问题。地区间税收与税源背离是一个存在较大研究难度的问题,需要不断地深入研究。首先,横向税收分配与横向转移支付制度相结合的设想是一种全新的尝试,由于涉及地方税收收入的再分配,实施起来可能存在一定难度,需要实践予以检验。同时,税收分配作为财政分配体制中的初次分配环节,影响着再分配中财政转移支付制度的效果和效率。如何将地区间税收与税源匹配与政府间财政转移支付制度结合起来,建立更有效的财政均等化实现机制,需要进一步研究。其次,我国分税制的实施仅限于中央政府与省级政府之间,省级以下政府并没有真正进入分税制状态,因此,现有关于地区间税收与税源背离的测算、成因分析与解决思路一般都停留在省级政府层面。实际上,省以下政府间也同样存在税收与税源背离现象,有待进一步研究。最后,数字经济快速发展加剧了地区间税收与税源背离的复杂性,我国未来财政决策中必须重新审视这一问题。数字经济模式下交易网络化、远程化、虚拟化的特点使得交易主体和交易地点更为隐匿,生产地与消费地分离更为彻底,价值链分工致使新增价值在地区间分配更加不均衡。因此,未来需要持续关注并深入探索以下问题:如何适应数字经济要求完善税收制度;如何通过构建数字经济价值评估体系对特定数字经济活动和数字资产合理定价,以避免税源流失和地区间税负错配;如何充分运用大数据和区块链技术,为税源管理和税收治理服务,促进地区税收与税源匹配;等等。
   (作者单位:河北大学管理学院)

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