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促进新型基础设施建设的税收政策研究

2022-04-28 | 来源:《税务研究》2022年第5期 | 作者:谢芬
时间:2022-04-28   来源:《税务研究》2022年第5期
作者:谢芬

  自2018年12月中央经济工作会议首次正式提出新型基础设施概念以来,党中央多次强调新型基础设施建设在宏观经济逆周期调节、稳定制造业投资和补齐产业短板等方面的巨大潜能。2020年,国家发展和改革委员会对新型基础设施概念进行了界定,并将其划分为信息基础设施、融合性基础设施和创新性基础设施三种类型,涵盖范围逐渐拓展到了5G网络、大数据中心、人工智能、工业互联网、新能源汽车充电桩、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通七大领域。“十三五”时期,我国建成了全球规模最大、普及率高、技术先进的信息通信网络,新型基础设施建设取得良好开局。新型基础设施代表着现代基础设施体系发展方向,“十四五”时期,我们要不断扩大新型基础设施的商业化应用,强化其对经济社会发展的引领和支撑作用,为加快构建现代化经济体系奠定坚实基础,为发展数字经济、促进共同富裕、实现高质量发展提供强劲动能。

  新型基础设施属于现代基础设施体系的重要组成部分,具有基础设施的先导性、公共性、强外部性等共性特点,同时也具有网络性、技术更新换代快、投资风险高等新特点。政府有形之手与市场无形之手协同配合推进新型基础设施建设,有利于更好地调动市场主体和社会资本参与新型基础设施建设的积极性,对于引导数字经济健康有序发展、推动传统产业转型升级、提升社会主义市场经济运行效率具有重要意义。推进新型基础设施建设需要提高新型基础设施相关产业的税收政策适配度、降低新型基础设施企业的税费负担、提升税收政策对新型基础设施建设的激励导向作用。基于此,本文在科学分析新型基础设施在现代产业体系中的功能定位基础上,从理论上厘清税收对新型基础设施建设进程的作用机理,从实践层面识别我国现有税收政策对新型基础设施产生的积极影响和潜在制约,进而从未来促进我国新型基础设施建设的角度着眼,提出下一步税收政策调整建议。

  一、新型基础设施在现代产业体系中的功能定位

  (一)新型基础设施在现代产业体系中的功能分析

  现代产业体系是现代化经济体系的引擎,以现代产业体系的跃升带动经济体系的优化升级,既可以为深化供给侧结构性改革提供目标指引,也可以为实现高质量发展提供关键支撑。现代产业体系是竞争优势突出同时又面向未来的产业体系,发展现代产业体系的关键是将更前沿更高端的技术渗透融入各个产业,依靠先进技术赋能,持续强化竞争优势并实现价值链的不断攀升。从历史上看,蒸汽机、电力技术和信息革命三次科技进步浪潮推动并定义了特定的经济发展时代,世界经济中心转移和大国崛起也伴随其中。而今,以互联网、大数据和人工智能等数字技术为代表的第四次科技革命是以超链接为基础的智能化变革,各国都在积极进行布局角逐。抓住这次科技革命机遇顺势推动产业发展对于实现中华民族伟大复兴至关重要,“数字中国”发展战略应运而生。党的十九届五中全会特别强调:要加快发展现代产业体系,推动经济体系优化升级;要加快数字化发展,推进产业基础高级化、产业链现代化。

  新型基础设施是以新发展理念为引领,以技术创新为驱动,以信息网络为基础,面向高质量发展需要,提供数字转型、智能升级、融合创新服务的现代化基础设施体系,是促成新一轮技术革命和产业变革催化融合的最好载体。具体而言,可以从新型基础设施的三种类型分别审视新型基础设施在现代产业体系中的功能。一是信息基础设施为现代产业体系要素的高效流动和优化配置提供“管道”,为经济社会发展打通信息“大动脉”,通过降低要素匹配成本、提高资源使用效率大大提升了整个经济体系的运行效率,为数字经济的发展提供了底座和基石;二是融合性基础设施通过新技术的扩展渗透对传统产业进行数字化改造,促进其向智能化、绿色低碳和创新驱动转型发展,是经济高质量发展和动能转化的重要引擎;三是创新性基础设施为现代产业体系的迭代进化进行创新思想、新兴技术和顶尖人才的聚集储备,为现代产业体系营造良好的创新创造环境和革新动力。因而,新型基础设施是我国产业发展的“数字土壤”,它既是现代产业体系的重要组成部分,又对产业体系中的其他部分起到引领、带动、催化的作用,通过自我增强和辐射带动双重效应,提高产业体系的现代化成色,凸显现代产业体系的先进性和竞争力。

  (二)“十四五”时期新型基础设施建设目标和重点

  当前我国正处于转变发展方式、转换增长动力的攻关期,也是建设网络强国和数字中国的关键时期。“十四五”时期加快新型基础设施建设,既能通过拉动投资支撑我国现阶段经济社会发展,又符合转型升级需要和未来经济社会发展趋势,在补齐短板弱项的同时做大做强发展新引擎。2021年9月22日国务院常务会议审议通过“十四五”新型基础设施建设规划。会议指出,“十四五”时期要推进建设以信息网络为基础、技术创新为驱动的新型基础设施。随后发布的《“十四五”信息通信行业发展规划》提出,总体目标是到2025年基本建成高速泛在、集成互联、智能绿色、安全可靠的新型数字基础设施体系,为支撑制造强国、网络强国、数字中国建设夯实发展基础,打通经济社会发展的信息“大动脉”。可见,数字经济事关国家发展大局,新型基础设施为数字经济发展提供底座。当前,5G基站、数据中心、人工智能、物联网等新型基础设施建设正加速推进,但整体规模还不够大,下一步的关键是扩大商业化应用,在增加链接密度的基础上凸显建设成效,构筑新型基础设施的“研—投—建—用”良性循环机制。

  要做好我国数字经济发展顶层设计和体制机制建设,需要部门之间分工协作,形成促进新型基础设施建设的完善政策体系。基于新型基础设施在“十四五”时期产业优化升级中的重要地位和目标定位,多方正密集谋划新型基础设施建设新一轮支持举措。比如:工业和信息化部正全面推进新型基础设施建设,积极推动5G网络向乡镇覆盖扩展,并联合相关部委和地方政府聚焦信息消费、实体经济、民生服务等重点领域的15个行业拓展应用场景,将工业互联网、区块链、人工智能等新型基础设施嵌入传统产业发展;国家发展改革委正组织实施新型基础设施建设工程,在教育、医疗、养老等民生领域扩展新型基础设施的规划布局和实践应用,在市政、能源、交通、物流等领域加快融合基础设施建设;税务部门也在积极主动思考,如何更好地通过税收政策的导向功能和激励作用,为新型基础设施建设营造良好的税收环境,引导各主体积极作为,助力国家规划和在国家规划引领下的宏观政策目标和发展战略的落地落实。

  二、税收促进新型基础设施建设的作用机理

  (一)新型基础设施的公共产品属性及建设主体

  基础设施是社会赖以生存发展的物质基础,既包括为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施,如道路桥梁等交通基础设施、水利电力设施等,也包括用于保障国家和地区各个系统正常运行的公共服务系统,如邮电通信、教育科研、商业服务等。基础设施建设具有正外部性且具有明显的投资乘数效应,对经济社会其他领域的外溢性明显,因而被视为国家和区域发展的先导性领域,从二十世纪三十年代美国通过扩大公共设施投资应对经济危机冲击以来,基础设施建设的先导性、重要性和对其他经济社会领域的辐射带动作用,已经得到了学术界和实践界的广泛认可。

  新型基础设施的“新”是与传统基础设施相对而言的。新型基础设施因为与科技的深度融合和对社会各个领域的广泛辐射渗透,使其进一步强化并拓展了传统基础设施的公共产品属性,具体体现有四。一是新型基础设施的科技含量更高,相应地可以大大提升基础设施对经济社会其他领域的支撑强度。新一轮科技革命和产业变革在加速推进,其创新性和革命性前所未有,新型基础设施将互联网、人工智能、区块链等最新技术贯通到传统经济领域,对各个领域的放大效应会更加明显。二是新型基础设施的渗透性更强,相应地可以对经济社会产生更全面深入的辐射带动。相对于传统基础设施,新型基础设施的穿透性、覆盖面、精细度都有较大改观,在宏观、中观、微观三个层面都可以发挥更精准更理想的作用。三是新型基础设施的链接性更好,相应地可以释放更大的叠加效应。新型基础设施以信息科技成果和网络互联为基础形态,在流量控制和接口调整方面具有更大的灵活性,能够将更大区域、更多资源要素整合进来。四是新型基础设施的资源耗用更少,相应地可以大大降低对经济社会产生的负面影响。相比于道路桥隧和水电工程对大自然的改造和土地占用,新型基础设施大都是数字化设施,对自然资源的消耗和环境的负面影响要小得多,是更为绿色低碳的基础设施。新型基础设施对经济增长、产业转型升级、出口绩效的积极影响正得到学术界的验证。新型基础设施具有更强的公共性,对政府与市场的分工协作也提出了更高的要求。新型基础设施产品更新换代快,企业可以更好地发挥对市场需求敏感、试错成本相对较低等优点,是新型基础设施建设早期的主体力量。

  新型基础设施作为社会发展的客观需要和客观存在,提高对其认识和利用程度的关键在于发挥相关主体的积极性和能动性。因而,加深对新型基础设施建设主体及其行为机制的认识是提高税收政策针对性和实施效果的前提。新型基础设施建设主体主要包括研发者、运营者和使用者三类。具体而言,研发者主要是基于新型基础设施的高科技属性和技术产品迭代升级需要,涉及新型基础设施逻辑架构和技术工具创新群体,对于这个群体的关注焦点在于激发其创新创造的意愿和能力;运营者主要是基于新型基础设施从科研成果转向商业等实践应用的需要,涉及信息通信网络运营商、新型基础设施软硬件规模化生产商等,对于这个群体的关注焦点在于调整其成本收益函数,激发其在新型基础设施建设领域扩大投资的积极性;使用者主要基于新型基础设施与实体经济和传统产业行业融合渗透进而提升链接密度的需要,对于这个群体的关注焦点在于鼓励引导其进行设备产品的更新升级,扩大新型基础设施在经济社会生活中的普及应用。

  (二)税收促进新型基础设施建设的作用机理

  相对于传统基础设施,新型基础设施在发展阶段、建设运营模式等方面存在诸多差异,税收对新型基础设施建设的作用中介和传输机制以及相应的作用机理也具有特殊性,需要基于这种特殊性制定针对性的支持政策和发展策略。与传统基础设施相比,一方面,新型基础设施的科技含量高,商业模式还大多处于探索期,处于刚刚起步的产业发展早期阶段,投资回报存在明显的不确定性,市场观望情绪还比较浓厚;另一方面,新型基础设施产品更新换代快,成长性更强,新型基础设施建设将产生长期性且规模可观的投资需求,有利于彰显我国经济活力和韧性。据中国信息通信研究院预计,未来三年,数据中心产业投资将达1.4万亿元,到2025年,5G将带动1.2万亿元左右的网络建设投资,直接带动经济增加值2.93万亿元。为此,应通过税收政策激励导向作用,最大限度地激发市场和民间投资活力,以不同于传统基础设施的创新型政策支持体系,为投资者提供稳定的市场预期,针对技术的不同发展阶段采取差异化的策略,加速新型基础设施的推广应用。

  税收对新型基础设施的影响主要通过两种途径传导。一是通过市场机制影响成本利润核算。在短期内市场容量和供求价格既定的情况下,将税收视为企业经营决策的重要成本变量进行考虑。低税率、抵免税和延迟纳税等代表着企业经营成本的降低,反之则代表着企业经营成本的升高,成本低则意味着更诱人的利润水平,有利于激发更大的市场参与热情,有利于形成更大的投资规模。新型基础设施作为科技含量和创新要求高的行业,对其创新性人才的所得税优惠、对科技创新和研发投入的优惠政策等,都是能够被企业真切感受到的实实在在的利好,对于增强企业市场竞争力和投资积极性影响明显。二是通过释放政策信号形成发展预期,向企业传达鼓励和控制的发展导向。税收优惠政策代表了政府认为现有市场供给不足且希望增加供给的倾向,在这种情况下可以给企业提供该行业发展的长期向好政策预期,对企业参与和扩大投资释放积极信号。从动态视角看,税收政策释放的正向激励作用,有利于扩大新型基础设施投资规模,通过拓展应用领域和提升整个经济社会互联互通指数,形成价格下降、应用扩大、效果提升的市场均衡,并逐步推动我国新型基础设施产业趋向成熟。

  三、税收政策对我国新型基础设施建设的现实影响

  (一)税收促进新型基础设施建设取得的成效

  税收对新型基础设施建设的促进作用主要体现在三个方面。首先,对初创企业实行免税和减税,帮助企业分担市场风险,有力地促进了市场主体培育。国内部分经济较发达地区将国家重点扶持的公共基础设施项目企业所得税享受的“三免三减半”政策扩展应用到新型基础设施领域,为参与新型基础设施建设的企业分担了早期探索风险,有效激发了市场主体参与积极性。其次,通过降低税率、实行留抵退税、加速折旧等税收政策,鼓励企业进行设备升级,扩大新型基础设施布局应用。最后,稳步推进研发费用加计扣除,鼓励企业将更多资金投入到研发创新领域,为我国新型基础设施积累了更为可期的发展潜力。我国大型龙头企业纷纷加大新型基础设施相关的科技成果储备力度。以中国移动为例,其标准专利储备量位居全球运营商第一阵营,在后续发展中形成了比较明显的竞争优势。

  (二)当前税收政策对新型基础设施建设需求的不适应

  从新型基础设施建设的主要环节看,当前我国税收政策与新型基础设施建设的需求不适应突出表现在三个方面。一是从研发环节看,现有税收政策对新型基础设施的创新型人才和创新能力的需求回应性还不足。比如:新型基础设施建设企业职工培训费用只能按当年工资薪金不超过8%的比例进行税前扣除,对企业加大人才储备培训无法形成有效激励;个人所得税优惠政策仅限定在了科技成果转化为股权奖励以及中小高新企业股东以未分配利润转增股本等领域,政策覆盖面过窄,无法对新型基础设施建设急需的高端人才集聚形成有效的支撑。二是从投资环节看,新型基础设施建设企业中有相当大的比例是产生于近几年的新兴企业,大都处于早期创业阶段,较难达到现行税收优惠政策设立的认定标准,尤其是基于数据存储计算和挖掘利用的企业在企业性质、研发支出和销售收入方面很难达到享受税收优惠政策的标准,导致现有税收优惠政策对新型基础设施建设企业的支撑力度还比较薄弱,覆盖面也非常有限。此外,针对新型基础设施建设企业的成本扣除方面的政策设计还有欠缺。如新型基础设施建设企业在初创期运营中,需要花费较大比例成本用于品牌和产品应用的宣传推广,但现有广告宣传费用在不超过其销售(营业)收入30%范围内进行所得税税前扣除的税收优惠政策未涵盖到新型基础设施建设领域,目前执行的15%的扣除比例远低于其实际广告宣传费用占比,在一定程度上加重了企业实际税费负担,对社会资本参与新型基础设施建设的积极性可能会产生抑制。三是从推广应用环节看,近几年受国际关系和新冠肺炎疫情影响,经济社会发展面临的不确定性显著增多,很多企业的经营状况不容乐观,利润空间被极度压缩,在此背景之下,企业进行数字化、智能化改造的积极性受到了不小影响,迫切需要税收政策发挥导向作用帮助企业走出发展困境。而固定资产加速折旧政策通过提高设备购置后的费用扣除,延迟了企业纳税义务履行时间,相当于降低了企业购买新型生产设备的资金占用成本,对企业进行主要设备的升级换代具有明显的激励作用。但现有的固定资产加速折旧政策,加速核算计算方式复杂,税法和会计对于同一事项在确认和计算方面参照的规则不一致造成的税会差异也使得财务核算工作量巨大,而新型基础设施建设相关企业大多处于初创期,配备的财务管理队伍的专业能力还比较有限,核算不准确可能还会埋下涉税风险,导致相关企业的申报享受的积极性不高,政策落地还有待加强。

  四、促进新型基础设施建设的税收政策完善建议

  未来三年将是产业数字化全面加速推进的重要时间窗口,也是新型基础设施建设深化创新的关键阶段,要遵循新型基础设施演进规律、着眼税收政策对新型基础设施建设的影响机理并聚焦我国当前新型基础设施领域的税收调整需求,积极探索构建更加具有针对性的税收政策,重点从激发研发创新动力、吸引社会资本扩大投资、扩大推广应用三个方面着力,为新型基础设施建设提供更加有利的税收政策环境,为我国数字中国、网络强国和制造强国战略筑基固本。

  (一)促进新型基础设施研发创新的税收政策

  支撑新型基础设施的主导技术和商业模式与传统基础设施有较大不同,当前,承载底层技术的核心零部件的专用性强而通用性弱导致新型基础设施仍然面临极大的技术不确定性和市场不确定性,产业组织结构仍处于流动性阶段。因而,提升关键软件技术创新和供给能力、突破共性关键技术仍然是新型基础设施建设的关键。税收政策可以从两个方面着力,支持新型基础设施领域提升研发创新能力。

  一是在对新型基础设施建设企业研发创新需求、成本结构和利润水平进行调研的基础上,制定针对性的研发费用加计扣除政策。研发费用加计扣除是针对企业所得税税基的税收优惠方式,对于鼓励企业增加研发投入促进创新具有明显作用,但目前这一政策在制造业、生物与新医药技术行业等对场地设备要求较高的行业适用性较强,而从事新型基础设施研发创新的人力资本密集型企业受主营业务收入占比和所属行业范围等方面限制,较难达到现有政策门槛。未来可以针对新型基础设施实行不同的研发费用加计扣除税收政策标准,扩大政策适用性。

  二是针对新型基础设施关键技术需求,制定更加有效的促进创新人才集聚的税收政策。参照集成电路产业职工培训费用全额扣除政策,鼓励企业加大对员工学习新思想、新技能的投入;扩展个人所得税优惠政策覆盖面,将现有的科技成果转化为股权奖励,将中小高新企业股东以未分配利润转增股本方面的个人所得税优惠政策适用范围扩大到新型基础设施企业核心技术人员将科技成果转化为股权奖励,以未分配利润转增股本所得,这样的税收支持对于创新成效的影响更为关键。

  (二)促进新型基础设施投资的税收政策

  一是将现有的关于公共基础设施的税收优惠政策扩展到新型基础设施领域。更新公共基础设施项目企业所得税优惠目录,根据新型基础设施在数字中国、网络强国和制造强国战略中的重要地位,将新型基础设施项目逐步增选进目录中,对于从事国家重点扶持的新型基础设施项目的企业实行企业所得税“三免三减半”政策,即企业从事国家重点扶持的新型基础设施项目的投资经营的所得,自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起,第一年至第三年免征企业所得税,第四年至第六年减半征收企业所得税。

  二是扩大新型基础设施资金来源渠道,在新型基础设施领域扩大公募REITs试行范围,并对基础设施公募REITs设立环节股权、资产转让交易的所得允许递延纳税以支持其发展。

  (三)促进新型基础设施推广应用的税收政策

  一是配合国家碳达峰碳中和战略,通过加强资源税和环境保护税的征收管理,引导企业关注环境资源耗费所增加的经营成本,从而促进企业更多采用创新驱动、绿色化、数字化的新型基础设施。

  二是提升税务管理智能化水平,设计专门针对固定资产加速折旧的税收管理子系统,不断提高企业享受税收优惠政策的便捷度,鼓励一、二、三产业加大信息化和智能化改造升级,提升新型基础设施覆盖面和使用率。

  (作者单位:四川省社会科学院)

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