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财税助力全面推进乡村振兴:基于巩固拓展脱贫攻坚成果的思考

2023-04-14 | 来源:《税务研究》2023年第4期 | 作者:毕蕊 温馨 寇铁军
时间:2023-04-14   来源:《税务研究》2023年第4期
作者:毕蕊 温馨 寇铁军
  党的十八大以来,财税部门为如期打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会提供了有力支持。“十四五”时期,在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军新征程上,“三农”工作重心也历史性转移至“全面推进乡村振兴”。巩固拓展脱贫攻坚成果,增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力将作为全面推进乡村振兴底线任务。因此,本文基于对巩固拓展脱贫攻坚成果的思考,提出财税助力全面推进乡村振兴的政策建议,以期更好发挥财税政策的作用。
  一、财税助力脱贫攻坚实践
  脱贫攻坚阶段,我国政府创新思路,确定精准扶贫、精准脱贫基本方略,决胜全面建成小康社会。财税部门以持续扩大财政投入规模、增强施政精准性及完善监管机制等具体措施,提升财税资源运行绩效,增大财税激励政策的乘数效应,拓展融资渠道,构建了适应于脱贫攻坚的保障机制。
  (一)发挥财税投入保障功能
  一是中央及省级财政专项扶贫资金投入规模逐年稳步增加,扶贫支出总量从2011年的545.25亿元增至2019年的5561.48亿元,保障了脱贫攻坚资金供给。二是财税部门运用财政贴息、税收减免、资产收益扶贫、政府采购等政策积极拓展资金渠道,最大限度吸收各类商业信贷资金以及社会组织、企业、个人等各方资金参与扶贫。脱贫攻坚期间,财税引导金融机构累计发放扶贫小额信贷超过7100亿元,扶贫再贷款6688亿元,金融精准扶贫贷款9.2万亿元。三是东部地区政府面向扶贫协作地区投入财政资金,帮助西部贫困地区实现了企业、技术、人才、资金等引入,有利于提升西部贫困地区的“造血”功能。四是为解决扶贫资金分散、沉淀与滞留问题,财政部深入推进贫困县涉农资金整合试点,赋予贫困县资金配置权并实施负面清单管理,优化资金供给,提高资金使用效率。2016-2020年前三季度,全国832个贫困县统筹整合各级财政涉农资金总规模超过1.50万亿元,每个贫困县可支配的财政扶贫资金由整合试点前的年均几千万元,提升到整合试点后的年均超3.60亿元。
  (二)增强财税扶贫的精准性
  实践证明,建档立卡识别机制能有效纠正贫困人口识别中“假贫困”“被脱贫”等信息失真与信息不完善问题,有利于精准配置资源。各级财政专项扶贫资金拨付及使用与建档立卡结果相衔接,与脱贫成效相挂钩,保障资金精准投向集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县、贫困村与建档立卡贫困户。此外,助力脱贫攻坚的税收优惠政策集中指向贫困地区基础设施建设、涉农产业、创业就业、普惠金融、地区发展以及扶贫捐赠六大领域,辅之以点对点、滴灌式纳税服务支持,确保政策红利精准对接贫困地区、贫困群众和扶持脱贫的产业、企业,为推动产业扶贫、就业扶贫、健康扶贫及生态扶贫积极助力。全国税务系统落实支持脱贫攻坚税收优惠政策实现减税金额从2015年的263亿元增至2020年的1022亿元,年均增长超过30%。
  (三)完善扶贫资金监管机制
  一是加强中央财政专项扶贫资金管理,完善资金分配方法,明确绩效评价原则、内容、指标及方式,将绩效考评结果与各级政府扶贫成效及资金分配挂钩,构建资金竞争性分配机制。二是各级财政依托扶贫资金及项目总台账,构建财政扶贫资金动态监控机制,及时掌控资金预算安排、分配下达及绩效目标执行等信息,实现资金拨付、分配及使用等环节全过程绩效管理。三是各地财政部门通过强化扶贫资金绩效评价监管、扶贫资金监督检查与公示公告制度,保障财政资金精准投放及使用。2020年,审计查出严重违纪违法问题资金占比降至0.19%。
  二、财税助力脱贫攻坚经验
  新时代脱贫目标的如期实现印证了财税政策在推进国家贫困治理历程中的主导力量。为全面打赢脱贫攻坚战、提高财税扶贫综合绩效,财税部门坚持党的全面领导,在保障投入、精准施策及强化监管中积累了宝贵经验。这些经验将在全面推进乡村振兴中得到应用推广,发挥财税政策的引导与支撑作用,为全面推进乡村振兴提供保障。
  (一)依托制度优势提升财税扶贫综合能力
  党的领导和社会主义的国家性质构筑了脱贫攻坚的强大制度优势。为如期完成脱贫攻坚历史任务,党充分发挥自身优势,加强集中统一领导,坚持以人民为中心的发展思想,以贫困治理为导向,以全面建成小康社会为目标,立足于基本国情,健全脱贫攻坚制度体系,坚持精准扶贫基本方略,为脱贫攻坚提供坚强的政治和组织保证(黄承伟,2021)。财税政策依托制度优势,为脱贫攻坚提供支持。中央及省级财政实施“自上而下”持续的倾斜政策,积极引导社会扶贫主体和社会资本规范且有序向贫困地区集聚,满足贫困地区基础设施和基本公共服务建设需要。中央及省级财政专项扶贫资金项目审批权逐级下放,强化基层政府对财政扶贫资源统筹能力,优化财政扶贫有效供给机制。
  (二)遵循精准取向确保财税扶贫落实到位
  改革开放后,经济体制转型下的高速经济增长与大规模专项扶贫行动的协同效应引发城乡劳动力再配置与农业生产率的提高,并促使具有较高内生能力的农村贫困区域及其贫困人口依托分享农村经济增长成果与扶贫政策红利成功摆脱绝对贫困状态(高帆,2020)。但那些因个人、地域等因素限制而仍然存在的农村剩余绝对贫困人口,成为我国政府需要精确瞄准且创新精准扶贫方略予以应对的扶贫对象。精准扶贫的关键在“精准”。面对我国贫困状况,在脱贫攻坚实践中,我国创造性地提出并实施精准扶贫方略,做到扶持对象、项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效“六个精准”。精准要义强调以扶贫目标识别、扶贫方案选择及扶贫成效管理与考核等的精准,优化配置各类扶贫资源,精准惠及扶贫对象,实现扶贫的科学与高效。我国财税扶贫政策精准定位并获取扶贫对象信息,变“大水漫灌为”精准滴灌“,瞄准建档立卡贫困人口,针对因病、因灾、因技术及劳动力短缺、因学等不同的致贫原因实施精准帮扶,真正实现政策精准落实到县、到村、到户、到项目。
  (三)坚持绩效导向完善财税扶贫管理机制
  在迎来中国共产党成立一百周年的重要时刻我国脱贫攻坚战取得全面胜利,现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫,832个贫困县全部摘帽,12.8万个贫困村全部出列,区域性整体贫困得到解决,完成了消除绝对贫困的艰巨任务。为实现这一艰巨任务,大量财政及社会扶贫资源投入各类扶贫领域,规模巨大,增长迅速,对扶贫资金监管带来挑战。加强扶贫资金绩效管理成为保障脱贫攻坚进程的关键。我国各级政府不断完善财税扶贫管理体制,确保政策落实到位。为提高财政专项扶贫资金投入及使用绩效,以全面绩效管理改革为契机,政府优化扶贫资金使用和管理机制,构建扶贫资金绩效评价体系,加强扶贫资金审计管理,在完善财政专项扶贫资金管理体系之上,减少资金分配、传递及使用环节”渗漏“降低运行成本,提高资金减贫绩效。
  三、财税助力全面推进乡村振兴政策建议
  民族要振兴,乡村必振兴。乡村振兴是实现中华民族伟大复兴的一项重大任务,是挖掘农村内需潜力、畅通城乡大循环、构建新发展格局的重要举措,是新时代”三农“工作的总抓手。在全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新征程上,随着构建乡村振兴制度框架和政策体系的阶段性任务基本完成,乡村振兴战略也将进入全面推进阶段。巩固拓展脱贫成果是全面推进乡村振兴的底线任务。在全面推进乡村振兴战略的指引下,应进一步激发脱贫地区和脱贫群众内生发展动力,构建防止返贫的长效机制。这既是脱贫地区构建农户持续增收机制、消除返贫风险、缩小城乡区域发展和收入分配差距、持续加强基础设施建设、逐步提升公共服务质量及水平等的现实需求,也是总结财税助力脱贫攻坚成果及实践经验并逐步拓展的长远需求。在巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴进程中,财税政策需进一步在财税投入、政策精准落实和有效监督管理上不断完善,实现财税助力全面推进乡村振兴,实现农业农村现代化并最终实现共同富裕。
  (一)坚持党的全面领导,提升财税投入保障功能
  巩固拓展脱贫攻坚成果、全面推进乡村振兴,需发挥中国特色社会主义制度优势,尤以坚持党的全面领导为根本保证。习近平总书记指出:“中国共产党具有无比坚强的领导力、组织力、执行力,是团结带领人民攻坚克难、开拓前进最可靠的领导力量。”坚持党的领导,财税工作既能统筹兼顾使用财力,又能集中力量办大事。围绕中央关于巩固拓展脱贫攻坚成果决策部署,应坚持以防返贫为落脚点,聚焦已脱贫户及非贫困县、非贫困村边缘户等低收入人口和乡村振兴帮扶县等欠发达地区,以常态化、服务型、普惠性、多元化与引导性的政策定位,优化工作机制,进一步完善财税支持政策体系。稳定财税支持力度,拓展融资渠道,提升财税投入保障功能,坚决守住不发生规模性返贫底线。当前,提升财税投入保障功能需要从以下两个方面发力:一方面,增强税收组织收入职能,保障充足财源;另一方面,按照全面推进乡村振兴战略要求,完善巩固拓展脱贫攻坚成果的财税支持政策,确保财税投入力度不断增强。
  (二)持续坚持精准施策,优化财税精准投向机制
  尽管全面脱贫目标如期实现,但脱贫地区发展基础薄弱,部分脱贫人口存在因病因灾返贫风险。因此,坚决守住不发生规模性返贫成为巩固拓展脱贫攻坚成果底线目标。而精准施策是实现这一底线目标的重要方法。应精准研判脱贫县、脱贫村、脱贫人口返贫风险,并采取有效措施予以应对,精准发力确保完成底线目标。一方面,财税政策需在健全防止返贫致贫监测和帮扶机制基础上,精准识别自我发展能力不足、抗风险能力不强、致贫返贫风险较大人群,持续坚持精准施策方略,对有劳动能力者进行开发式帮扶,对丧失劳动能力者坚持实施兜底保障机制。另一方面,巩固拓展脱贫攻坚成果的关键在增强脱贫地区和脱贫群众内生发展动力,实现其可持续发展和高质量发展目标。而激发内生动力的关键在扶贫产业的可持续发展。因此,财税资源需集中于乡村产业振兴精准施策。一是各级财政涉农资金需重点投入产业基础设施建设等领域,支持区域优势产业发展,以强化产品质量、标准和市场竞争力等措施巩固拓展农业产业脱贫成果,推动农业产业提质增效。二是财税政策应发挥财政资金带动作用,扩大覆盖涉农主体及生产环节的税收优惠,支持涉农全产业链纵深融合发展,促进新型农业经营主体健康发展,激发农村电商、乡村文化旅游、养老服务、生态环保等一系列新型农业经营模式发展活力。三是以改善农村集体产权制度为基础,加强支持农村集体经济运行机制的财税政策,盘活集体资源并实现保值增值,增加面向合作社经营及集体资产收益分红的税收减免,强化村集体统一经营综合服务能力,提升新型农村集体经济发展可持续性,拓宽农民增收渠道。
  (三)强化财税监管机制,提升巩固脱贫成果绩效
  为适应全面推进乡村振兴战略需求,财税部门需强化财税涉农监管机制,防范资金错配及低效使用风险,提升其巩固脱贫成果绩效。一是改革财税管理体制,构建涉农资金统筹长效机制。涉农领域财税管理体制需明晰层级政府间权责边界,在适度增加中央财政涉农事权和支出责任情况下,进一步增强基层政府涉农资金分配权责,充分发挥基层乡村治理和统筹财政涉农资金能力,构建涉农资金整合长效机制,提升巩固脱贫成果、服务乡村振兴的绩效。二是强化涉农资金全面预算绩效管理。各级财政涉农资金投入要匹配乡村振兴战略整体规划,确保资金精准投向所有目标群体和乡村发展重点领域。各级政府需完善巩固拓展脱贫攻坚成果和乡村振兴项目库,以项目为依托,强化绩效管理,尤其是项目支出执行环节绩效管理,依据绩效评价结果进一步规范涉农资金使用及项目管理。以重绩效、强管理为基本原则,财税监管机制的完善需抓住涉农资金管理的关键领域和薄弱环节,聚焦现实问题,努力提高财税涉农政策及资金在助力巩固拓展脱贫成果中的实施效果和使用效益。
  (作者单位:东北财经大学财政税务学院、辽宁科技大学经济与法律学院、东北财经大学财政税务学院)
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