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胡怡建:发挥税收应有作用 扎实推动共同富裕

2021-10-27 | 来源:中国税务报 
时间:2021-10-27   来源:中国税务报
  科学认识税收调节作用,通过构建收入取得、消费支出、财产积累和社会公益多环节税收体系,更好发挥税收在促进公平收入分配,推动共同富裕中的应有作用。
  税收既是国家财政收入主要来源,又是调节经济重要手段,尤其在促进公平收入分配,推动共同富裕方面能发挥独特的作用。
  在社会主义市场经济体制下,由市场决定按要素报酬进行的个人收入初次分配虽然体现效率优先原则,有利于充分激励个人努力进取以增加收入,但也存在较为突出的收入分配不公平和财富配置不平衡矛盾,既难以实现公平目标,也不利于社会稳定。这种由市场决定的收入分配缺陷不可能由市场机制本身解决,需要由政府以税收、社会保障、转移支付等再分配机制进行调节,以形成合理有序、更多体现公平的收入分配格局。就税收而言,主要通过构建收入取得、消费支出、财产积累和社会公益多环节税收体系,来发挥其公平分配,推动共同富裕的应有作用。
  在收入取得环节,发挥个人所得税缩小收入差异的应有作用
  个人所得税对收入分配调节,主要通过税基和税率的有效设计来体现。就税基而言,个人所得税税前基本扣除大小,以及与民生相关专项扣除大小都会影响收入分配的公平程度。基本扣除越大,专项扣除与民生关联性越强,就越能体现公平,但过大的税前扣除会影响财政财力。就税率而言,实行比例税率还是累进税率,以及累进程度也会影响收入分配的公平程度。累进程度越高,越能体现公平,但会由此产生反激励效应,过高的边际税率也会导致效率损失。
  2018年,我国个人所得税实现了由分类征税模式改为综合与分类相结合征税模式的重大变革,并较大幅度提高基本扣除,增加与民生密切相关的子女、住房、教育、医疗、养老等专项扣除,不但使个人所得税制度更为合理,也较大幅度减轻了中低收入者负担,更有利于公平。
  更好发挥个人所得税公平收入分配应有作用:一是扩大综合征收范围,逐步将财产性所得、资本所得纳入综合征税范围,并加强综合征税管理;二是优化税率结构,45%最高边际税率虽有利于公平,但其税收反激励效应也显而易见,需在公平和效率之间综合权衡以优化税率结构;三是完善税前费用扣除,对于基本扣除标准应建立与通货膨胀挂钩的个人所得税指数化调整机制,对于专项费用扣除标准也应根据经济社会发展、相应开支增加、社会政策需要进行动态调整。
  在消费支出环节,发挥消费税引导合理消费的应有作用
  在消费支出环节,税收对收入分配调节,主要通过选择性消费税和差别税率来实现。消费税按比例税率普遍征收,随着个人收入增加,边际消费支出会递减,消费税占个人收入比由此下降,使消费税比例征收呈累退特点,不利于体现公平。如果采取对生活必需品不征税,只选择非生活必需品和奢侈品征税,或对生活必需品按低税率征税,非生活必需品和奢侈品征税按高税率征收,可在一定程度上实现公平收入分配目标。
  在我国现行货劳税体系中,消费税针对非生活必需品及奢侈品征税,更多起到收入分配调节作用。近年来,我国消费税进行了多次调整,但鉴于消费税的收入分配效应受居民消费结构的影响程度较大,尤其是随着我国经济的发展,居民消费转型升级,消费税征税环节、征税范围、税率等方面的调整相对滞后,消费税的收入分配调节作用受到了一定的限制。
  加大消费环节税收调节力度,更好发挥消费税的应有作用:一是扩大消费税征收范围,加大对资源消耗、环境污染物征税,以促进资源节约利用和环境保护。可考虑针对高收入消费,进一步扩大对奢侈品、高档文化娱乐品和医疗保健服务品等高消费行为征税。二是调整纳税环节,由现行生产环节征税转向零售和服务环节征税,以强化消费税在促进公平收入分配、引导合理消费等方面的调节作用。
  在财富积累环节,发挥城市房地产税平衡财产持有的应有作用
  在财富积累环节,征收的财产税主要是对财产所有或持有,以及财产转移征税。前者主要有房产税,后者主要有遗产赠与税。财产税之所以具有收入分配功能,主要是因为社会不同收入阶层占有的财产存在明显差异,征收财产税使财产所有或占有较多的高收入阶层纳税远高于财产较少的低收入阶层,不但起到收入再分配的调节作用,也会影响相对富有的高收入阶层减少财产所有或持有。
  在现行税制体系中,财产税主要是房产税,而现行房产税主要是对企业所有房产按房产价值或租金收入征税,对个人除上海和重庆试点外其余地区实施免税。实行改革开放后,个人收入逐渐增加、财富增多、财产差异扩大,尤其是占个人财产重要部分的房产差异扩大,为针对房产征收的财产税提供了新的税源。同时,有必要积极稳妥推进房地产税立法和改革,引导住房合理消费和土地资源节约集约利用,促进房地产市场平稳健康发展。
  10月23日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议作出决定,授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作。财政部、税务总局将依照全国人大常委会的授权,起草房地产税试点办法(草案),按程序做好试点各项准备工作。
  无论从增加财政收入,还是调节收入分配,以及实行宏观调控视角来看,征收房地产税都有其必要性,但要推出一个从无到有,会增加部分房产持有者税负的新税种,并设计出一个公平合理、切实可行,为广大群众所接受的改革方案,并非易事。改革面临着复杂的制度设计和艰难的政策抉择,如房地产持有税是单一改革还是对房地产开发、转让、持有综合改革?是对房产全面征税还是选择性征税?是否对居民基本住房允许扣除以及如何扣除?是按交易价格还是评估价格征税?是累进税率还是比例税率,以及税率水平确定等。
  在社会公益环节,发挥减免税优惠激励投身公益的应有作用
  国民收入分配可分为由市场决定,按要素贡献进行的初次分配;由政府通过税收、社保和转移支付进行的二次分配;以及激励和发动非政府组织、慈善机构、社会团体积极参与社会慈善事业进行的三次分配。其中,三次分配是在自愿基础上,在国家税收政策给予适当激励前提下,通过慈善捐赠等方式,来发挥慈善组织在扶老、救孤、恤病、助残、扶贫、济困、优抚等方面作用,具有调和社会矛盾,提升公众社会责任,促进共同富裕目标实现作用。
  现行税收相关法律主要包括对特定捐赠事项及限定途径的慈善捐赠行为给予优惠的个人所得税或企业所得税政策,对慈善行为的激励作用有待提升。需进一步完善有利于慈善组织持续健康发展的税收优惠政策和相关体制机制,畅通社会各方面参与慈善和社会救助的渠道,加大公益性社会组织的税收优惠政策力度。
  应利用税收等经济手段进行引导,进一步加大对个人、企业的捐赠优惠力度,扩大对个人捐赠所能享受的最高优惠扣除比例额度,同时适当降低对于慈善捐赠税收激励的门槛限制。此外,应当合理简化免税退税的程序,让企业和个人真正享受捐赠相关税收优惠的好处,提高其开展慈善事业的积极性,助力改善收入和财富分配格局,从而实现共同富裕目标。
  需要指出的是,税收具有调节收入分配,推动实现共同富裕应有作用,但税收调节作用受到多方面制约。首先,是公平与效率关系处理,税收促进公平往往是以牺牲效率为代价,这就需要权衡好税收公平、效率以及收入之间关系,力求能以较少效率损失来换取较大社会公平。其次,是做大蛋糕和分好蛋糕关系,推动共同富裕要求税收调节是在有利于做大蛋糕前提下分好蛋糕,这就既要充分发挥税收调节作用,更要鼓励勤劳致富、创新致富。再次,是税收调节与其他调节关系,税收调节需要协调处理好与财政支出、转移支付、社会保障等其他政策配套关系,以更好发挥政策全力调节作用。最后,需要科学认识税收调节局限性,充分估计税收调节的长期性、艰巨性、复杂性,力求调节方式科学、合理,以更好发挥税收在促进公平收入分配,推动共同富裕中的应有作用。
  (作者系上海财经大学教授、公共政策与治理研究院院长)
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