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龚辉文:完善绿色税收体系 助力实现“双碳”目标

2022-03-30 | 来源:中国财经报 
时间:2022-03-30   来源:中国财经报

  今年的《政府工作报告》要求,有序推进碳达峰碳中和工作,推进能源低碳转型,推进绿色低碳技术研发和推广应用,建设绿色制造和服务体系,提升生态系统碳汇能力。

  税收作为经济杠杆,通过增税、减负税等手段来引导企业、个人的经济行为,对资源配置和社会经济发展产生影响,从而达到调控宏观经济运行的目的。为助力实现“双碳”目标,促进生态文明建设,我国在稳步深化税制改革的过程中,应坚持生态优先、绿色发展的鲜明导向,将“绿化”税制作为一项重要任务,并根据社会承受能力和技术发展实际,逐步完善绿色税收体系,充分发挥税收的调节作用。

  绿色税收发展不断深化

  绿色税收(GreenTaxation)概念的提出,与自然环境恶化密切相关。20世纪五六十年代爆发的世界环境污染危机引起了人们对环保工作的重视,一些深具环保特点的绿色国民生产总值、绿色会计、绿色税收、绿色产品等经济概念被相继提出和使用。这些“绿色”概念的提出和使用,是将环境资源的消耗与补偿纳入经济范畴的标志,不仅扩展了经济理论的研究领域,而且促进了税收理论的发展。

  在国际财政文献局出版的《国际税收辞汇》(InternationalTaxGlossary)中,对于“绿色税收”一词是这样解释的:“对投资于防治污染或环境保护的纳税人所给予的税收减免,或对污染行业和污染物的使用所征收的税。”可见,绿色税收是环境税收(Environmentaltaxation)的一种形象说法,它不仅包括各国开征的各种环保税,还包括具有环保作用的各种税收措施。

  伴随绿色税收实践的发展,“绿化”税制(GreeningTaxSystem)的命题被提出。所谓“绿化”税制,就是使税制整体上利于经济发展的同时也符合环保要求,它通过对传统的以经济为中心的税制进行全面系统地“绿化”调整,来实现税收的绿色引导作用。显然,“绿化”税制的提法是建立在绿色税收概念的基础上的,如果将具有环保功能的环保税收形象地称为绿色税收,那么对传统税制进行有利于增强环保意识的政策调整就可以形象地理解为税制的“绿化”过程。当然,这不只是单纯的概念游戏,而是反映了绿色税收发展的深化——“绿化”税制是绿色税收发展的新阶段,即从简单地征收环境税转向构建全面系统的绿色税收体系。

  我国绿色税收体系已初步形成

  为了实现绿色可持续发展,建设全面系统的绿色税收体系十分必要。目前,我国绿色税收体系已初步形成,主要体现在两个方面:一是环境保护税的开征和资源税的完善。随着2016年7月1日全面推行资源税改革和2018年1月1日环境保护税的开征,我国绿色税制建设有了新的突破。二是消费税、车船税、增值税、企业所得税等传统税种都采取了相应的“绿化”调整,如对成品油、机动车、电池、涂料等污染产品征收消费税;对节能、低污染的新能源车进行税收减免;出台鼓励资源综合利用的增值税和所得税政策;对环保、节能节水专用设备和项目实施企业所得税优惠等。此外,其他税种也实施了一些有利于环保的优惠措施。

  虽然我国当前税制设计基本满足了绿色发展的需要,但仍存在不足。

  首先,新开征的环保税没有将碳排放纳入征收范围,对大气污染物、水污染物、固体废物和工业噪声四大类应税污染物的税率设计,基本与费改税之前的费率标准持平,这虽然是为了不增加企业额外负担,实现排污费向环境税顺利转轨,但从节能减排角度看,调节力度仍偏弱。

  其次,个别领域的税收政策没有充分体现经济与环境协调发展的理念。一是能源领域的税收政策。由于传统化石能源在国民经济中仍具重要地位,因此一些保障和鼓励传统能源发展的税收政策尚未退出。但从环保角度看,化石能源给环境带来的污染比较严重,对使用化石能源的激励措施面临“绿化”调整的需要。二是农业领域的税收政策。基于农业在产业结构中的特殊性和发展农村经济的现实,需要出台鼓励农业发展的税收优惠政策。但从环保角度看,使用化肥、农药、农用薄膜等是造成土地污染、水污染的重要因素,也有必要对此类激励措施进行“绿化”调整。

  再次,消费税和机动车相关税“绿化”程度不够。一方面,有的污染性产品和机动工具未被纳入消费税征收范围,如化肥、塑料袋等污染性产品以及大型机动车、除游艇以外的船舶、飞机等机动工具。另一方面,机动车消费税、车辆购置税、车船税基本税率设计缺乏对环保因素的考虑,机动车按排气量大小实际上并不能完全反映污染水平,对机动车按排气量设计税率也无法对减排行为产生有效引导。

  最后,在鼓励科技发展方面的优惠措施中,缺乏对环境友好型技术的重点支持。科技在促进经济增长的同时,也会增加自然资源耗费和废弃物排放。因此,从可持续发展的角度看,并不是所有技术的发展都是值得鼓励的,需要综合考虑技术发展的经济意义和环境影响,更多地促进环境友好型技术的发展。

  完善我国绿色税收体系

  未来,按照全面“绿化”税制的思想,需要全面评价、审查和清理现行税收政策,缓解并逐步消除税收政策中经济与环境目标的矛盾,即逐步清理取消现行不利于环保的税收优惠政策,并从不同角度、环节加大对有利于环保行为的支持力度,逐步使税制在总体上体现环保要求。

  促进消费税“绿化”调整。一是将存在碳排放的化石能源,如煤炭等纳入消费税征收范围,税率可以遵循“碳排放系数越高,税率越高”的原则设计。二是建立化石能源产品消费税税率定期调整机制,逐步提高化石能源产品消费税税率。三是原则上将所有以化石能源为动力的机动车、轮船和飞机等机动交通工具纳入消费税征收范围,并将现行具有机动车消费税性质的车辆购置税并入消费税(可将机动车消费税的征收环节后移至零售环节,收入下划给地方政府,但机动轮船、游艇、飞机等仍在生产环节征收,收入归中央),依据机动交通工具的每百公里碳排放水平设计累进税率,也可对碳排放低于规定水平的低碳机动交通工具(如电动车等)免征消费税。

  促进所得税的“绿化”调整。

  一是加大企业所得税对环境保护特别是碳减排方面的支持力度。在现有节能、节水、资源综合利用和环保产品(设备、技术)税收优惠的基础上,加大对碳减排项目实施和设备采购等的税收优惠力度。二是通过设计个人所得税抵免政策鼓励个人购买节能减排产品。例如,购买节能房屋、节能电器等给予一定比例的税收抵免;鼓励企业和个人对建筑、设备进行节能减排改造,相关支出按一定比例在所得税前加计扣除或予以税收抵免。三是在现有研发费用加计扣除的基础上给予碳减排技术相关研发支出、研发成果收入更优惠的税收政策。

  促进车船税的“绿化”调整。

  同机动交通工具一样,对车船税也按百公里碳排放水平设计差别税率,对低碳排放的免征车船税。

  研究出台保护植被、提高碳汇能力的税收政策。一是进一步优化资源税税制,在现行水资源税试点和下放省级政府对森林、草原、滩涂等自然资源征收资源税的基础上,强化对具有生态功能的自然资源征收资源税,促进植被资源的保护,提高碳汇能力;二是通过税收优惠鼓励植树造林、种草、保护植被,如对相应所得减免所得税,相关投资给予特别的投资扣除或税收抵免。

  另外,可以研究开征更有针对性的碳税。在政策选择上,既可以对碳排放征收单独的碳税,也可以将碳排放作为现行环境保护税的一个税目纳入其征收范围。从中国目前应对全球气候变化、环境形势以及加强节能减排的要求来看,有针对性的税收政策既可以对减少二氧化碳排放起到直接的促进作用,也可以让我国在温室气体减排等环境问题上承担发展中国家相应的国际社会责任,还能够与其他能源税收政策一样在节能上发挥积极作用。但是要注意,新税种或新税目的设立必须考虑到与现有化石能源资源税、消费税、环境保护税之间的协调问题。比如,在考虑碳排放系数和其他污染系数的基础上,通盘设计税率,避免出现综合税率过高和重复征税的问题。

  (作者系国家税务总局税收科学研究所研究员)

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