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马海涛:完善绿色税收体系 推进绿色低碳发展

2022-06-09 | 来源:《中国税务》2022年第6期 | 作者:马海涛
时间:2022-06-09   来源:《中国税务》2022年第6期
作者:马海涛

  习近平总书记指出,生态文明建设是加快转变经济发展方式、实现绿色发展的必然要求。党的十九届五中全会强调,要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,提出到2035年“碳排放达峰后稳中有降,生态环境根本好转、美丽中国建设目标基本实现”的社会主义现代化远景目标。财税政策是推动我国绿色发展,助力实现碳达峰碳中和目标的重要支撑。当前我国生态环境保护结构性、根源性、趋势性压力总体上尚未根本缓解,重点区域、重点行业污染问题仍然突出,实现碳达峰、碳中和任务艰巨,更需要绿色税收政策的有力支持与保障。

  财税政策对促进绿色低碳发展具有重要作用

  财税政策作为政府的重要经济手段,对推进生态环境改善,促进绿色低碳转型与应对气候变化具有重要作用。第一,财税政策可以有效激励清洁能源、低碳产业、绿色技术、低碳产品、自然碳汇(指森林吸收并储存二氧化碳的能力)等的快速发展。财政支持或税收优惠可以推进清洁能源的开发与利用,驱动企业增加投资或加大研发投入,释放企业创新活力,提升企业全要素生产率,推动能源结构调整与产业结构升级。第二,财税政策可以倒逼高碳排放高污染企业减污降碳,推动实现绿色转型发展。财税政策通过对高污染高耗能产业与企业施加约束,能够有效抑制企业的高污染高耗能行为,提高纳税人环保意识,强化企业治污减排的责任,引导企业节能减排降碳。并且,通过财税政策分担企业绿色低碳转型成本,能够激励企业不断提高外部成本消化能力,有助于企业妥善应对绿色低碳转型中可能的风险隐患。第三,财税政策特别是绿色税收政策有助于推动国际气候变化合作。欧盟2021年3月通过了碳边境调节机制方案以解决可能的碳泄漏问题(指发达国家的温室气体减排会引起发展中国家排放量的增长)。碳边境调节机制的出台对我国进出口将产生深远影响,有可能提高我国商品出口至欧盟国家的税收负担,降低我国出口商品的竞争力。我国碳排放权交易系统的二氧化碳交易包含税收成本,若能够有效反映我国企业二氧化碳排放所承担的成本,将成为我国与欧盟谈判的重要依据。另外,推进增值税等国内税收制度与欧盟碳边境调节机制的衔接与协调以推进碳减排也是一项重要内容。

  目前,我国已逐步构建起税收激励与约束“双向用力”,资源开采、消耗、污染排放、循环利用、进出口等“多环相扣”,资源税、环境保护税、企业所得税等“多税共治”的绿色税收体系,既能有效抑制企业高污染高耗能行为,也有利于鼓励企业节能减排,推动绿色消费。双向调节助力生态环境保护,在推进我国绿色发展方面发挥了重要作用,以环境保护税为主体的约束型绿色税收政策产生了明显的节能减排效应。

  一是环境保护税的实施促进了主要污染物排放量的下降。自2018年实施以来,截至2020年纳税人申报的主要大气污染物二氧化硫、氮氧化物排放量年均降幅分别达3.5%、3.1%,主要水污染物化学需氧量、氨氮排放量年均降幅分别达3.8%、3.3%。此外,全国每万元GDP产值对应的污染当量数从2018年的1.16下降到2020年的0.86。

  二是水资源税改革试点有效抑制不合理用水需求,促进水资源节约保护。2016年7月1日,河北省在全国率先实行水资源税改革试点。2017年12月1日,试点扩大到北京、山西、内蒙古等9个省(区、市)。水资源税改革试点有效释放了绿色红利,节水效应显现,地下水取用量下降,特种行业转变用水结构,高耗水企业采取节水措施。数据显示,扩大试点的9省(区、市)实行改革后半年,超采区取用地下水量同比下降9.28%。如北京某热电有限公司改革前全部使用地下水,改革后企业优先使用地表水,试点半年少采地下水3万立方米,降幅达64%。

  三是资源税立法为减污降碳源头管控奠定了法律基础。《中华人民共和国资源税法》自2020年9月1日起开始施行。资源税是绿色税收体系的重要组成部分,立法营造了透明、稳定、可预期的良好税收环境,通过引导人们对资源的节约利用、高效利用解决部分环境问题,同时实现经济社会的可持续发展。

  四是我国还出台了一系列激励企业绿色发展的税收政策。在企业所得税方面,符合条件的环境保护、节能节水项目所得,可享受企业所得税“三免三减半”;购置并实际使用符合规定的环保节能专用设备,可按10%抵免当年所得税应纳税额;并对符合规定的环保产业设备(产品)给予投资抵免、加速折旧等优惠。在关税方面,2021年1月1日起,调低了一部分节能环保产品的进口关税。在增值税方面,对利用风力生产的电力等自产货物实行增值税即征即退50%的政策,销售符合条件的自产资源综合利用产品和提供资源综合利用劳务享受增值税即征即退政策。在车辆购置税和车船税方面,对购置的符合条件的新能源汽车免征车辆购置税;对符合一定节能标准的新能源船舶和汽车免征车船税,鼓励新能源汽车消费。当然,目前绿色税收体系也还存在激励和约束机制不够健全、征收管理有待完善、配套措施有待细化等问题,对绿色发展的促进作用还有进一步优化的空间。

  积极构建绿色发展财税保障机制

  绿色发展是建设“美丽中国”的必由之路。党的十八届五中全会提出了绿色发展的重要理念,和创新、协调、开放、共享一起构成新发展阶段我国经济社会发展的“五大基本理念”,描绘出我国全面建设小康社会的宏伟蓝图。财税是国家治理的基础和重要支柱,应高度重视财税政策在促进绿色低碳转型发展中独特的引导作用,立足国情和发展阶段,加强顶层设计,科学制定绿色发展财税保障机制,完善绿色税收体系,以实现减污降碳协同增效为抓手,以改善生态环境质量为核心,推动绿色发展,努力建设人与自然和谐共生的美丽中国。

  一是加快构建清洁能源税收支持体系。当前,与能源供给体系相关的财税政策包括:资源税、成品油消费税以及核电、风电、水电领域的增值税优惠政策,以及企业所得税的部分优惠政策。在资源税方面,要进一步落实清费立税,减轻企业总体税负,助力企业节能减碳;扩大征税范围,逐步涵盖其他不可再生资源和部分存量已经或即将达到资源承载极限的资源。在成品油消费税方面,要适时优化征税范围,明细税目税率差异化划分;推进征收环节后移改革;推动由中央税向中央与地方共享税方向改革,调动地方积极性。在增值税优惠政策方面,要鼓励能源企业技术转让,并对购买先进技术的一方给予税收优惠;将激励型税收政策作用于能源产业全产业链,全方位高效刺激能源技术创新。

  二是服务产业结构转型升级。首先是推动工业领域碳减排。工业是主要的碳排放来源,钢铁、水泥行业是污染和碳排放“大户”,并且工业领域污染物和碳排放区域差异大,表现为东西不平衡和南北不平衡。因此,工业领域的碳减排工作要重点围绕调整产业结构、优化产能布局两方面进行,推动过剩产业退出和转型,提升高端制造业和绿色低碳产业比重,优化产业结构,实现工业发展与碳排放“脱钩”。围绕工业领域低碳发展的财税政策可以分为激励性政策和约束性政策。在约束性政策方面,要适当扩大税收对工业节能减污减碳的调节范围、增加调节力度;增加对排污的税收惩罚力度;可适时将碳排放纳入环境税收体系的征税范围。在激励性政策方面,要注重税收与财政、税收与金融、税收与价格等政策的协调配合,将税收优惠政策与纳税信用等级评价、财税银保合作协议等机制进一步融合;扩大清洁能源使用增值税即征即退政策行业覆盖范围,实施鼓励低碳工艺和资源循环利用的财政补贴和税费优惠政策;根据适合本区域的碳达峰、碳中和目标进度与实现路径进行规划,制定相应的特色化财税政策支持方案,东、中、西部地区协同推进,避免国内区域“碳转移”。其次是推动交通领域碳减排。在汽车消费税、车辆购置税和车船税等方面,要进一步建立差异化政策,根据车辆的污染程度来确定不同的税率,并按照污染程度分档征收。最后是推动建筑领域碳减排。建筑行业节能减排潜力巨大,要采取“政府引导,社会参与”的多元运营与投资模式,加快发展智慧城市和绿色建筑;建立完整、有效的智慧城市投融资及运营体制,推进智慧能源与绿色建筑相结合,实现绿色建筑智能化升级。

  三是发展绿色低碳技术。目前我国绿色低碳技术自主创新能力不足,与国际先进水平相比,仍处于“跟跑”状态,特别是绿色低碳重大战略技术储备不足,创新链与产业链协同保障能力不够,碳捕获、利用与封存(CCUS)技术研发面临资金约束,减排贡献较低等。税收领域主要通过税收优惠政策支持绿色低碳技术发展,主要包括研发投入税前加计扣除、针对环保专用设备购置、重大技术装备进口等企业所得税和增值税优惠。要扩大低碳技术研发与应用的现行税收优惠,比如采用税收减免、投资抵免、加速折旧、再投资退税等多种税收支出形式,在高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用各环节给予更加优惠的税收鼓励,降低低碳技术开发成本。

  四是发展自然碳汇。我国自然碳汇能力存在较大提升空间。目前与自然碳汇相关的财税政策主要采用税收优惠和财政专项支出的形式,涉及农产品免征增值税、企业所得税优惠。但目前相关支出力度较低,生态补偿措施无法弥补损失和荒漠化地区的造林成本;偏重于支持培养陆地生态系统碳汇能力,对于海洋生态系统的支持力度较小。要充分发挥税收优惠政策的激励作用,并将税收政策与碳市场更加紧密有效地结合。对参与碳汇交易的企业实行一定的差别化税收优惠政策,如允许企业在税前抵扣一定比例的购买碳汇支出,鼓励更多市场主体参与到碳汇市场交易中,促进碳汇市场发展;建立跨区域生态补偿机制,比如建立陆海统筹增汇机制,通过区域间转移支付方式统筹协调。

  五是加强与国外碳边境调节机制的协调配合,推进国际气候变化合作。碳边境调节是中国、美国、欧盟气候合作的热点议题,作为实现碳达峰目标重要抓手的碳排放权交易市场的完善是一项重要内容。碳排放权交易市场因其不仅可以控制温室气体总排放量,还能通过市场价格信号调节优化碳资源配置,以较低的社会成本实现较好的减排效果,是世界各国运用市场机制控制温室气体排放的重要工具。税收作为政府宏观调控的重要手段,对提高碳排放权交易市场流动性、保障碳排放主体税负公平、推动国际气候合作具有重要作用。要加强气候外交并积极参与世界贸易组织框架下的环境保护相关条款的谈判,构建与碳边境调整机制衔接和协调的国内税收制度。进一步扩大碳定价的覆盖范围,考虑适当时机针对排放温室气体但尚未纳入碳排放权交易市场的行业和企业开征碳税,建立起清晰的碳定价路线图,促进国内碳排放企业税负公平,为与欧盟等就碳边境调节机制实施方案对话创造有利条件。

  (作者系中央财经大学副校长)

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