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借鉴国际经验优化个税专项附加扣除制度

2022-07-13 | 来源:中国财经报 | 作者:李旭红 安瑞雪
时间:2022-07-13   来源:中国财经报
作者:李旭红 安瑞雪

  2021年度个人所得税年度汇算于6月底完成,标志着我国综合与分类相结合的个人所得税改革已走过第三个年头。从改革效果来看,专项附加扣除制度的实施使个税改革得到了社会的普遍认可。不过,也应该看到,我国个人所得税制度仍处在初步建立阶段,存在改革的空间,今后可借鉴国际先进经验,优化我国个人所得税专项附加扣除制度。

  全球主要国家个税政策特征

  动态调整扣除费用。为使个人所得税扣除标准更契合经济发展状况,很多国家都在个人所得税扣除标准中引入了动态调整机制。该机制以通货膨胀率为参考,每年动态调整扣除标准。通货膨胀时常被看作“隐性税”,因为个人所得税纳税人的收入会由于通货膨胀的发生而增加,所以在累进的个人所得税制度下,收入增加会导致纳税人适用更高税率的税级,进而在纳税人收入价值并未提高的情况下增加纳税人的个人所得税税负。例如,美国、加拿大、阿根廷等国家均在所得税法中规定,标准(基本)扣除额以及其他个人所得税税收扣除标准,需根据每年通货膨胀率进行灵活调整,以降低通货膨胀对纳税人个人所得税税负的影响。

  税收扣除标准多样。在国际上,个人所得税税收扣除方式一般分为3种:定额扣除、全额据实扣除和限额据实扣除。其中,采用全额据实扣除方式的国家较少,而定额扣除和限额据实扣除的方式更为常见,比如韩国、德国、意大利等国家就主要采用了限额据实扣除方式。税制设计较为复杂的美国则给予纳税人两种选择:第一种是标准扣除,即定额扣除,纳税人每年可扣除固定金额。第二种是列举扣除,即纳税人一般可限额据实扣除其年度费用,费用范围一般包括:符合条件的利息;大部分州及地方所得税、销售与使用税及房产税;一定限额内的生产开支;一定限额内的医疗费用、慈善捐款、教育费用,以及因盗窃和灾害导致的损失等。

  应对税收扣除导致的累退性。多数国家都采取超额累进税率征收个人所得税。在累进的个人所得税制度下,纳税人适用的最高边际税率越高,扣除额每增加1个单位,该纳税人减少的应纳税额就越多,因此个人所得税的税收扣除呈现累退性。为减少税收扣除累退性带来的负面影响,一些国家规定,当纳税人收入超过一定水平时,他所适用的税收扣除额将随着收入的增加而减少,直至减为0。如英国规定,在2022—2023纳税年度,对于调整后净收入不超过10万英镑的单身纳税人,其2022年个人所得税标准(基本)扣除额为12570英镑,而对于调整后净收入超过10万英镑的单身纳税人,其净收入每增加2英镑,标准(基本)扣除额将减少1英镑,直至减为0。此外,还有一些国家通过设置税收减免优惠的方式避免产生个人所得税扣除的累退性,比如,加拿大设置了首次购房者税收抵免规则,规定首次购买符合条件的住宅的购房者可享受高达1500加元的税收减免,即以扣除额10000加元乘以最低个人所得税税率15%,最终以税收抵免而非税收扣除的方式给予纳税人优惠,从而避免累退性的产生。

  税收扣除种类多样。除标准(基本)扣除项外,很多国家也在个人所得税中设置了专项附加扣除,可扣除范围一般包括赡养费、抚养费、子女教育费用、医疗费用、房屋贷款利息和捐赠等,多体现利于民生的原则。以抚养费支出专项扣除为例,加拿大个人所得税抚养费用专项扣除规定,对纳税人抚养儿童的相关支出,可按每个7岁以下儿童每年8000加元,和每个7岁到16岁儿童每年5000加元的标准进行定额扣除;在美国实行的儿童税收抵免制度中,适用儿童的年龄限制为0—16岁,纳税人可以享受较长时间的该项抵免优惠。此外,为降低残疾人或残疾人监护人的个人所得税负担,加拿大个人所得税制度还设置了残疾人专项扣除,对自身为残疾人的纳税人,和具有残疾人抚养人或配偶身份的纳税人进行个人所得税残疾费用扣除。

  税收扣除分摊单位家庭化。与我国个人所得税的单独申报制不同,英国、美国、法国、德国等国家采用了以家庭为单位申报个人所得税的纳税方式,因此这部分国家的个人所得税扣除也多以家庭为单位进行。比如,2022年美国个人所得税标准扣除额按申报类别分为:单身人士申报的标准扣除额为12950美元;已婚单独申报的标准扣除额为12950美元;户主(适用户主申报身份的个人是指被视为未婚、但与其受抚养人一起生活半年以上且支付至少一半的家庭开支的纳税人)申报的标准扣除额为19400美元;已婚联合申报的标准扣除额为25900美元。加拿大个人所得税虽然也采用个人单独申报方式,但为简化扣除分摊的繁琐程序,很多家庭都采用了联合申报的方式。

  设计更加有利于民生的个人所得税专项扣除政策

  调整费用扣除标准。未来在我国个人所得税的专项附加扣除政策中,应设置更为科学的扣除标准。在兼顾税收公平与效率的原则下,进一步降低纳税人税负。在扣除标准的设置方面,建议秉持公平合理、简易便行的原则,考虑通货膨胀对基本费用扣除、专项附加扣除的影响,引入动态调整机制,根据通货膨胀动态定期调整扣除限额。这样既可保证税收扣除金额与经济发展状况相契合,又可避免因频繁出台新的税收政策法规影响税法的稳定性。建议统一住房贷款利息、住房租金等方面的专项附加扣除项目的扣除上限,同时根据地区发展水平差异,动态调整专项附加扣除额,以更好地体现税收公平原则。对收入超过一定标准的纳税人,逐渐降低其可扣除金额直至为0,以减少因税收扣除产生税负累退问题带来的消极影响,强化促进共同富裕背景下的个人所得税的收入再分配职能。

  扩大扣除项目适用范围。基于个人所得税专项附加扣除利于民生的原则,建议扩大部分专项附加扣除项目的适用范围。2022年,我国决定设立3岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除,规定自今年1月1日起,纳税人照护3岁以下婴幼儿子女的相关支出,按照每个婴幼儿每月1000元的标准定额扣除。该政策叠加此前出台的对3岁以上的子女教育费支出进行个人所得税专项扣除的政策,构成了我国现行的抚育费用专项扣除政策。为建立“生育友好型”的个人所得税制度,建议考虑增加对3岁以上、18岁及以下未成年子女的抚养费用支出专项附加扣除项目,给予每位未成年子女每月固定数额的扣除额,降低家庭的抚育成本。另外,以人文关怀为导向,扩大现行赡养老人专项附加扣除项目中被赡养人范围。目前,赡养老人专项附加扣除项目的被赡养人扣除标准是年满60岁的父母(生父母、继父母、养父母),以及子女均已去世的年满60岁的祖父母、外祖父母,建议可将扣除范围扩大至未满60周岁但失去劳动能力或自理能力的被赡养人。

  优化税收扣除方式。目前,我国个人所得税专项附加扣除制度采取的是定额扣除的方式,但定额扣除方式容易忽略不同纳税人所承担的实际社会负担的差异性,因此只能起到普遍降低税负的效果,削弱了个人所得税的累进效应。因此可以尝试采用全额据实扣除的方式,按照量能纳税原则,保证扣除纳税人实际的社会负担支出,确保不同收入水平的纳税人可以承担相应的税收和社会责任。另外,可考虑在更多专项附加扣除项目中引入限额据实扣除方式。目前,大病医疗类专项附加扣除采用的就是限额据实扣除的方式,既实现了精准减负,又降低了专项附加扣除带来的累退性。

  完善费用分摊模式。目前,我国个人所得税暂时无需考虑以家庭为单位的专项附加扣除制度,只需对其进一步优化即可。建议优化夫妻双方之间扣除的分摊限制,允许纳税人及其配偶自行确定分摊个人所得税专项附加扣除的各项扣除费用的比例,在一定程度上实现合并纳税。

  (作者单位:北京国家会计学院财税政策与应用研究所)

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