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中国共产党领导新中国税收制度创建的经验与启示

2021-08-23 | 来源:《税务研究》2021年第8期 
时间:2021-08-23   来源:《税务研究》2021年第8期
  一、中国共产党领导新中国税收制度创建的探索过程
  (一)新中国成立初期党对国家税收的筹备、发展与修正
  1.统一全国税政。新中国成立初期,各解放区税制差异较大,财政税收尚未完全统一。建立适合新中国国情的税制体系,统一全国财税,巩固新生政权,成为中国共产党主要工作方略之一。
  为统筹安排新中国成立筹备的各项事宜,1949年9月,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》)。《共同纲领》规定了新中国成立后的国体与政权组织形式,提出新中国将成为统一的人民民主专政国家。统一的政权需要统一的财税,为此,《共同纲领》在第四十条规定了新中国税收是国家税收的属性。“国家税收”定调,意味着新中国的税收工作,将由分散的革命型税收走向统一的国家型税收。
  1949年11月24日,第一届全国税务会议召开。会议提出要制定统一的全国性税法、统一新中国主要税种,并制定了第一个全国性的税收计划,通过统一立法、统一征税、统一管理、统一计划,确定了全国税制的统一基调。1950年1月,陈云等向党中央汇报了会议主要决议,党中央随后将会议报告批转至各中央局和各省市,要求尽快落实统一税政要求。为保障全国统一税制的尽快推进,1950年1月政务院颁布《关于统一全国税政的决定》,内附《全国税政实施要则》,提出了统一税政的十三条准则,要求对全国各地税种税目和税率统一整理,并统一确定货物税、工商税等14个税种,同时通过请示报告、税款报解等方式强化对税务工作的统一管理。1950年3月3日,为保障财经工作的统一领导,《中国共产党中央委员会关于执行统一国家财政经济工作的通知》颁布,要求各级机关认真遵循政务院统一财经工作的决定,对财税资源统一支配。随后,在党中央领导下,工商税、城市房地产税、盐税、契税等纳入统一管理。
  新中国成立初期的税政统一工作,改变了解放战争时期税目不一、税率不均等局面,对于稳定中央的财政收入、保障国家经济建设供给、稳固人民民主专政政权起到了非常重要的作用。统一的税政有效配合了社会主义改造的推进,有利于国民经济的恢复和发展。
  2.引导农业税与工商税的社会主义改造。为了配合“一五计划”与“一化三改”,党适时有步骤、有区别地引导农业税与工商税进行社会主义改造,以推进新中国社会主义工业化建设。
  为引导农业税的改造,1953年2月15日,党中央颁布《关于农业生产互助合作的决议》,以推进农业合作化发展。1953年12月16日,党中央又颁布《关于发展农业生产合作社的决议》,让小规模的农业生产联合形成大规模的合作型农业经济。1958年6月,《中华人民共和国农业税条例》颁布,规定农业税统一实行比例税制。根据党的过渡时期总路线,农业税根据逐步过渡、差异对待的原则,按户计征、按社计征、社户分担,以适应农业生产合作统一经营、统一发展的需要。在党中央的统筹规划下,农业税额税负逐步趋于稳定的同时,农业生产稳步增加。这不仅使农民的收入有所增加,同时也保障了城市农产品的基本供应,支援了国家工业化建设。
  在资本主义工商业税收的社会主义改造上,党中央出台多项措施,限制资本家的资本积累。例如,按行业与产品区别对待的原则,实施差异化税率,商业税要略重于工业税,日用品税要低于奢侈品税,以引导行业的协调发展。同时,公私差别化对待,对国营性质企业进行税收照顾。例如,对国营企业135种产品的货物税进行免征,而对私营企业则不予减免。1955年6月又规定,凡是存货由国有单位接收者,可免纳营业税,而自行保存者,需照常缴税。1956年8月,为鼓励公私合营,又规定公私企业并厂后以总厂为纳税单位纳税,分厂免于征缴。通过税制的引导,鼓励了工商业进行社会主义改造。
  3.建设税务组织。第一届全国税务会议通过的《全国各级税务机关暂行组织规程》,明确规定了各级税务机关的职责、权限、人员编制等。按规定,全国从中央到大区、省、市、县、乡设计六级税务机关,并在铁路、河运等特殊区域设特种税务局(所、队)。党整合原解放战争时期华北税务总局,成立财政部税务总局。财政部统一领导各级税务机关,总局以下税务机关接受上级税务机关与本级人民政府的双重领导。
  党中央十分重视税务组织建设。1950年3月,党中央颁布《关于保证统一国家财政经济工作的通知》,提出对各级税务机关的建制管理要严格把控,并要求选派能干人员担任各地方税务局局长,以保障税收计划的完成。在1950年6月召开的中国共产党七届三中全会上,中央主要领导同志多次强调要强化对税收工作的领导,加强税收工作的管理。
  4.实施严格的税收纪律。新中国成立后,财政部下设检查司,负责财政监核,并严格规定税收不得私自挪用,规范了国有企业税收管理。
  1950年3月,财政部颁布《各级税务工作人员奖惩暂行办法》,规定各级税务人员要严格遵循中央税务组织规章,并对表现优秀的税务人员按表扬、记功、记大功和升级进行表彰。对于违反组织规定的,则通过批评、警告、记过、记大过、降级、撤职进行惩戒。涉及贪污、损坏国家权益等犯罪行为的,送法院依法判刑。
  1950年4月,陈云在中央人民政府委员会第七次会议上,指出虽然国家的经济形势有所好转,但税务机关尚有部分工作人员作风浮躁,要加强对税务人员的整训,扭变不良作风,防止权力寻租。随后,毛泽东进一步指出,不少干部中存在的强迫主义与命令主义,损害了党为民服务的形象,致使群众对干部的作风不满,要在税款征收等环节加强干部的作风整顿,以免脱离群众。
  (二)社会主义革命和建设时期党对税收的摸索
  1.计划经济体制建立后税收环境变化。随着社会主义改造的顺利推进,我国的经济成分已由多元化逐步转变为单一化的公有制。在借鉴苏联财税管理经验基础上,我国形成了高度集中的财税管理模式。在公有制经济迅速成长的背景下,国营企业上缴利润逐步增加,财政收入中税收所占比重到1960年已经下降到50%左右,党内开始产生“税收无用论”。加上大跃进以及“文化大革命”的开展,经济形势趋于波动,税收环境更为复杂。税收应当在社会主义中如何定位成为党领导财经工作的主要挑战。
  2.社会主义革命和建设时期的税收变迁。一是党对个体私营经济实施严厉的限制型税政。1958年4月,党中央发出《关于继续加强对残存的私营工业、个体手工业和对小商小贩进行社会主义改造的指示》,对个体经济等采取严厉的限制和改造政策。在税收政策上,规定对于残存的个体手工业和商业,可在应纳的商业税税额上从重加征;对于获利特别丰富的,还可进一步加征。随后,又对个体手工业和商业等按十四级全额累进征收所得税的办法以加重个体经济负担。二是对税制进行简化。在农业税上,1958年,农村人民公社全面推行,我国对人民公社应缴的工商税、农业税等实施一条线包干。在高度集中的财税模式下,国家计划企业的生产成本与销售价格十分明确,原先多税种、多环节的税制不再适应新的经济形态,因此在全国推行工商统一税。由于企业的利润与税收都是国家财政收入的主要来源,1958年12月,在城市试行“税利合一”,但试点没有达到预期效果。三是改革税收征管体制。在高度集中的管理框架下,地方和其他经济主体缺乏积极性。为此,中央适当下放税收管理权限,并将部分国营企业利润交由地方管理。同时初步尝试利润入库,税利管理统一性得以提高。
  二、中国共产党领导新中国税收制度创建探索的逻辑特性和历史经验
  (一)中国共产党领导新中国税收制度创建探索的逻辑特性
  1.属性逻辑:兼具阶级性与建设性二重性质。阶级属性是由新中国成立初期复杂的内外形势所决定的。外部而言,国民党残余与各类反华势力虎视眈眈;内部而言,工人、资本家、农民、地主等不同阶级的矛盾尚存。因此,利用税收保障新生政权安全与稳定,并缓和不同阶级的矛盾,是党的重要方略。而建设属性,则是发挥国家税收职能的现实选择。在百废待兴的历史环境下,恢复国民经济,建设工业强国,夯筑兴国之基,是党夺取政权后的历史使命。因此,新中国成立初期的财税工作围绕党巩固新生政权与开展国家建设的方略而展开,兼具阶级性与建设性。
  2.思想逻辑:苏联高度集中财税思想的本土复制与调适。新中国成立初期,党在财税上,基本复制了苏联的财税管理模式。这使新中国迅速建立了统一的财税管理体系,有利于新生政权合理运用税收工具,调节分配收入,引导产业发展,并实现对工商业的社会主义改造。但高度集中的财税管理模式给新中国亦带来了一定的负面影响。比如,使得其他经济主体的生产积极性难以发挥,同时国营企业上缴的丰厚利润让党内产生了“非税”思想。为此,毛泽东等同志在党的八大上提出,需要科学吸收苏联财税的合理成分,同时兼顾本土的特殊性,提倡“以苏为鉴”,对苏联财税暴露的缺点,要引以为戒。从“以苏为师”到“以苏为鉴”,虽只有一字之差,但体现出中国共产党对苏联的全盘照搬的反思及本土化调适思考。
  3.管理逻辑:兼顾集权与分权。由于借鉴苏联模式,新中国成立初期的财税管理整体上呈现出高度中央集权的特征。党逐步统一了区域性税收,随后又设立各级党委领导的税务组织,统一贯彻中央指令,实现了财税管理权的集中。然而,在集权的环境下,党亦反思了有关主体积极性不足的问题,适当改变高度集中的税收管理方式成为党的重要方略。在党的八大上,毛泽东在关于中央和地方关系的论述中提到要给予地方一定的权力。为此,中央适当下放了财税管理权限,如规定地方预算可在中央统一框架下作出适当性自主调整,属地方管理的企事业利税可编入地方预算。这激发了地方的积极性。
  (二)中国共产党领导新中国税收制度创建探索的历史经验
  1.契合社会主要矛盾是税收改革的基本之维。党对新中国成立后的税收制度创建,是建立在社会主要矛盾变化之上的。新中国成立初期,国内矛盾十分复杂。1950年4月,毛泽东提出:“今天的斗争对象主要是帝国主义、封建主义及其走狗国民党反动派残余。”1952年,毛泽东又进一步指出,官僚资产阶级与地主阶级被打倒后,“国内的主要矛盾是工人阶级与民族资产阶级的矛盾”。这直接指向党在夺取革命胜利后,还肩负社会主义改造的任务,因此,党的财税工作,一定程度上要围绕巩固国防与政权而展开。同时,在工人阶级与民族资产阶级的矛盾下,党引导工商业等进行社会主义改造,对工农商等在税率上区别对待,以平衡收入差距,体现出税收与当时社会主要矛盾的契合。
  矛盾随着形势的变化而不断变化。尽管新中国成立初期,压在中国人民头上的三座大山并未完全推倒,但这已经是次要矛盾。党的八大指出:“我们国内的主要矛盾,已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾……党和全国人民的当前的主要任务,就是要集中力量来解决这个矛盾。”为此,将更多的财税资源投入到国家建设中,改变落后农业国的面貌,成为党领导财税工作的重要方针。
  同时,财税工作的变化,也体现出了党对普遍性矛盾与特殊性矛盾的精准把控。例如,新中国成立之初取消各解放区税权、统一各地税政,是建立统一政权下的需要,抓住了普遍性矛盾。而随着国民经济的逐步恢复,党又适当分权,各地方可在一定程度上自主管理财税激发了地方对国家建设的热情,体现出党在抓普遍矛盾下亦兼顾到特殊矛盾。
  2.坚持以人民为中心是税制改革的中心之义。一方面,党以人民日益增长的物质需要作为切入点,将财税资源投入到工业化建设中,经过近三十年的努力奋斗,不仅完全恢复了国民经济,还使经济得到一定发展。到改革开放初期,粮食、棉纺生产大幅增加,满足了人民吃饭穿衣的基本生存需求。另一方面,党充分发挥财税职能,建设科教文卫等民生所需的基础事业,满足人民的发展需要。尽管在新中国成立初期国家的税收来源十分有限,但党依然调剂极其有限的财税资源投入到人民迫切需要的教育与卫生事业中。到1978年,学龄前儿童入学率增长到94%,全国卫生机构达到17万个,基本扫除了文盲,人均寿命由新中国成立初的35周岁增长到1978年的68周岁。
  3.实事求是是税制创新的实践之向。实事求是是党制胜的关键法宝。在新民民主主义革命时期,正是由于党及时纠正左倾错误,开展整风运动,立足革命形势,科学规划战斗方略,才取得革命的胜利。新中国成立后,在税收制度创建上,党的实事求是主要体现在立足实际制定税收方针、及时纠正税收偏差等方面。
  第一,立足实际制定税收方针。在税收职能上,新中国成立初期,党统一了全国税政,并引导工商业、手工业和农业的社会主义改造,集中财税资源推进国家工业化建设,税收发挥着阶级性与建设性双重作用,这是党立足于国家潜在的安全风险与一穷二白、百废待兴的现实基础上作出的判断。在税收管理模式上,由于苏联与我国政权性质趋同,党全盘学习苏联是历史条件下作出的选择,高度集中的财税管理模式一定程度上适应了新中国成立初期的资源集中实际需要。在税收设计上,对不同产业实行不同的税率,不仅是社会主义改造的迫切要求,更体现出了党因时制宜的税收方略。第二,及时纠正税收偏差。作为一个新生的政权,党对新中国的税制探索是“摸索过河”,难免出现偏差。由于高度集中的税制缺乏灵活性,为此党对税收管理权限屡作修改。同时,实事求是的思想路线被“斗、批、改”思想路线取代,全国税收秩序紊乱,其留下的教训是极其深刻的。1978年实事求是的思想路线被重新确立,党的各项工作恢复正常后,及时纠正偏差,使税收步入正轨。
  三、中国共产党领导新中国税收制度创建探索的现实启示
  (一)契合社会主要矛盾新变化满足人民日益增长的美好生活需要
  新中国成立初期,党围绕人民的基本生存需求,构建“穿衣—吃饭”型财税体系,以满足人民的物质文化需要。改革开放后,党又着力构建“温饱—小康”型财税体系,提高了人民物质与文化水平。进入到国家治理现代化的新时期,解决好人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾,已成为党治国理政的重心之一,因此,财税在国家治理中的职能需因时而变,以满足人民日益增长的美好生活需要作为奋斗目标,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。
  这要求新时期的税收工作要嵌入到民生各个领域,均衡资源分配,促进社会公平,增进人民福祉。一方面,利用税收规范收入分配秩序。通过对不同区域、不同行业的差异化税率设计,逐步缩小区域间、行业间的发展不平衡;进一步改革个人所得税,加快房地产税立法,促进社会公平。另一方面,利用环境保护税、资源税推进环境治理,把高污染等消费品纳入消费税征收范围,促进资源合理利用,为人民美好生活创造良好的生态环境。同时,将更多的财税资源投入到人民美好生活所需的教育、医疗、养老、安居工程、社会救助中,让人民“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”。
  (二)建立“权”“事”相适应的财税体系
  新中国成立初期,党的财税工作基本围绕社会主义改造与建设而展开,财权匹配了事权,使国民经济得以恢复并发展。改革开放后,党在财权与事权上不断调整,通过“包干制”、分税制改革,初步构建了财权、事权相适应的财税管理体系。进入中国特色社会主义新时代后,党进一步深化财税管理体制改革,以发挥中央和地方两个积极性。然而新时期,我国还面临着地方政府债台高筑、债务风险骤增的困境。同时,随着行政审批等事权逐步下放,地方政府面临着事权脱离财权的困境。即现有财税管理体制下,一些地方履行相应的支出责任还有困难,影响了积极性的发挥。
  破除这种困境,一方面在于中央转移支付式“输血”,以达到财力协调、区域均衡要求;另一方面则在于地方发展式“造血”,构建运转高效、积极有为的财力均衡关系。对于中央“输血”,主要是通过专项资金方式扶持地方重点项目建设,推进教育、医疗卫生、交通运输、环境保护等领域事权和支出责任划分改革,让财权事权匹配,使各级政府履职尽责,提高基本公共服务供给效率。对于地方“造血”,首先,在央地共享税基本稳定前提下,适时适量增加地方税税种,以增强地方可支配的财力;其次,通过适当降低税率、财政补助等方式,重点扶持地方支柱产业发展,持续性涵养地方税源。
  (三)促进经济高质量发展涵养优质税源
  新中国成立初期,党通过优先发展重工业,在恢复和发展国民经济的同时,亦为国家涵养了大量的税源。改革开放后,党以经济建设为中心,促进经济高速增长,使财政收入连年增加。进入中国特色社会主义新时代后,我国经济形势发生了新的变化,进入经济增速换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激消化期。2020年,新冠肺炎疫情的全球蔓延,加之美国对中国的贸易制裁,我国潜在的经济风险进一步加大。如果不防范经济风险、提高经济质量,税源增长将后劲乏力。
  在全球信息化、智能化发展背景下,我国应顺势而为,提升财政收支配置效率。一方面,调剂财税资源更多投资于国计民生急需领域,加大对医疗、水利、能源等领域投资力度,补齐农村基础设施和公共服务短板,实现“六稳”“六保”。另一方面,加大对5G、物联网、人工智能、工业互联网等新型基建的财政投资力度,围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链,不断发展新模式、新业态、新技术、新产品。同时,通过税收优惠等方式,逐步淘汰落后产能,优先支持数字经济、生命健康、新材料等战略性新兴产业发展,减少无效和低端供给,扩大中高端供给,推动产业链再造和价值链提升,为经济增长增效赋能。
  作者:马金华、毕学进
  作者单位:中央财经大学财政税务学院
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