田赋及户赋(人头税)是古代重要的税收来源，但历代王朝随着土地兼并的日益严重，往往引起连锁反应：土地越来越集中到豪强地主手里，农民失去土地，只得依附豪强，而豪强往往大量隐匿土地、人口，导致国家应税的土地越来越少，服徭役、兵役的人口也越来越少，从而引发严重的财政危机。因此，历代王朝每隔一定时期就会丈量土地、清查人口，以增加税源。唐代的杨炎改革、宋代的王安石改革、明代的张居正改革，都含有同样的因素。每次改革后，土地、人口、赋税虽都会相应增加，但因损害了豪强的利益，改革必然遭到豪强的破坏和抵制。

　　王朝的难题

　　东汉王朝创立之初，曾面临严重的田亩、人口隐匿问题。两汉之交，天下大乱，刘秀依靠豪强支持建立起东汉政权。豪强们修筑坞堡、集结宗族、招纳流民，组织起强大的私人武装。“豪人之室，连栋数百，膏田满野，奴婢千群，徒附万计。”(《后汉书》卷四十九)为供养这些私人武装，豪强大量兼并土地，以致东汉一朝官方统计的田亩面积还不如西汉多。

　　严重的土地兼并不但直接影响了国家赋税，甚至威胁到了皇权。建武十五年(39年)，“帝以天下垦田多不以实自占，又户口、年纪互有增减，乃诏下州郡检核”(《资治通鉴》卷四十三)。东汉建立仅15年，刘秀便下令清查天下田亩，可见土地兼并问题已经十分严重。

　　毫无意外，田亩清查受到了豪强的强烈抵制。“刺史太守多不平均，或优饶豪右，侵刻羸弱，百姓嗟怨，遮道号呼。”(《后汉书》卷二十二)地方官员要么畏惧豪强，要么本身就是豪强，阳奉阴违，只查百姓，反倒对豪强大加优待，一时民怨沸腾。

　　地方的“猫腻”

　　这其间，还发生了一件事。各地派官吏向刘秀汇报度田情况，刘秀在陈留吏的奏报公文上，发现另附有一封书信，上写“颍川、弘农可问，河南、南阳不可问”。刘秀问陈留吏这是怎么回事，陈留吏不肯承认，只说是在长寿街上捡到的，刘秀很生气。这时，刘秀12岁的儿子刘庄(即后来的汉明帝)在帐子后面说：“吏受郡敕，当欲以垦田相方耳。”刘秀问：“即如此，何故言河南、南阳不可问?”刘庄答：“河南帝城，多近臣，南阳帝乡，多近亲，田宅逾制，不可为准。”(《后汉书》卷二十二)以上对话的大意是：刘庄指出，信中的意思是官吏接受郡守下的指令，将本郡与其他郡丈量土地的情况作比较。刘秀纳闷，既然要与其他郡作比较，为什么河南、南阳不可问呢?刘庄进一步解释，那是因为河南是帝都所居，南阳更是帝王家乡所在，这些地方不是皇亲国戚，就是功臣勋贵，田地、住宅都超过规制，怎么能跟他们比较?刘秀闻言恍然大悟，命人责问陈留吏，陈留吏如实交代，情况果然与刘庄说的一样。

　　原来，上报工作成效时，陈留官员耍了个心眼：先看其他地方报了多少，自己既不要太多，也不要太少。只是没想到，一不小心闹了个“乌龙”——陈留吏误把上级指示也一并呈报给皇帝了。不过话又说回来，连一个12岁孩子都能看出来的事情，刘秀真的看不出来吗?总之，得知“猫腻”的刘秀很生气，派人考核各地度田的真伪，很快真相大白。

　　刘秀的决心

　　首先被拿来“开刀”的，是大司徒欧阳歙。此公在建武十五年(39年)初刚从汝南太守调任大司徒，十一月，“坐前为汝南太守，度田不实，赃罪千馀万，下狱”(《资治通鉴》卷四十三)。欧阳歙世授《尚书》，八世为博士，为其求情的学生达千余人，还有人自愿代死，刘秀终不为所动。最终，欧阳歙死于狱中。

　　随着考核的深入，一大批度田不实的官员被查了出来。建武十六年(40年)九月，河南尹张伋及诸郡守10余人坐度田不实，皆下狱死。诸多郡守、国相级别的官员被杀，连刘秀自己也说：“吾甚恨前杀守、相多也!”(《资治通鉴》卷四十三)此外，虽免于一死但被下狱、黜免和降级的郡守、国相也不在少数。

　　有了如此惨烈的前车之鉴，后任官员自然不敢再包庇豪强，豪强们的利益受到极大损害。如果推行度田的是杨炎、王安石、张居正这样的大臣，豪强们可以攻击、诋毁、中伤，使皇帝罢黜他们，但这次度田者是皇帝本人。于是，豪强们索性造反了。

　　建武十六年(40年)，“郡国大姓及兵长、群盗处处并起”(《后汉书·卷一下》)，攻打地方，杀害长吏，席卷青、徐、幽、冀四州。所谓“郡国大姓”，就是雄霸一方的地方豪强;至于“兵长”，同样是称霸一方的豪强势力;而“群盗”，则是指下层贫民。前文所述，度田时，地方官员不查豪强查百姓，引发百姓不满，这时在豪强的煽动下，百姓也起来反抗。刘秀下令镇压，叛乱很快就被平息。

　　历史的回响

　　刘秀度田后，田亩、人口、赋税是否增加，史无记载，因此，这次度田是否成功成了史家争论的话题。不过，现代史学界多认为刘秀此次度田是成功的。刘秀目的有二：一是整顿赋税;二是打击豪强。整顿赋税方面，虽然缺乏直接的史料记载，但从间接史料记载中可一窥端倪。《后汉书·五行志六》记载：“(建武)十七年二月乙未晦，日有蚀之，在胃九度。胃为廪仓。时诸郡新坐租之后，天下忧怖，以谷为言，故示象。”史学界认为，这条关于五行灾异的记录，恰恰反映出刘秀度田的直接后果，即“诸郡新坐租”，各个地方都开始执行新的租税制度，豪强们不但要如实缴纳赋税、负担徭役，还要补缴由于此前“优饶”而少缴纳的租税。

　　从打击豪强方面看，平叛以后，朝廷“徙其魁帅于他郡，赋田受稟，使安生业”(《资治通鉴》卷四十三)。将豪强迁徙到其他地方，是汉代打击豪强常用的做法，当年汉武帝就曾把大量豪强迁徙到长安茂陵。豪强们在地方深耕多年，盘根错节，一旦背井离乡，势力大挫。刘秀赐给迁徙的豪强土地，使之安居乐业，“自是牛马放牧不收，邑门不闭”(同上)。对此，班固评论道：“自建武、永平，民亦新免兵革之祸，人有乐生之虑，与高、惠之间同，而政在抑强扶弱，朝无威福之臣，邑无豪杰之侠。以口率计，断狱少于成、哀之间什八，可谓清矣。”(《汉书》卷二十三)后世史籍提及刘秀度田，亦多视作成功案例引用。《晋书·傅玄传》载，傅玄上书晋武帝“便宜五事”，其二曰：“以二千石虽奉务农之诏，犹不勤心以尽地利。昔汉氏以垦田不实，征杀二千石以十数。臣愚以为宜申汉氏旧典，以警戒天下郡县，皆以死刑督之。”《晋书·慕容皝载记》载，封裕谏慕容皝曰：“虽务农之令屡发，二千石令长莫有志勤在公、锐尽地利者。故汉祖知其如此，以垦田不实，征杀二千石以十数，是以明章之际，号次升平。”《北史·李彪传》载，李彪上书魏孝文帝“封事七条”，其三曰：“光武以一亩不实，罪及牧守。圣人之忧世重谷，殷勤如彼;明君之恤人劝农，相切若此。”后世大臣上书时都爱举刘秀度田为例证，从侧面印证了刘秀度田成功，值得效仿。