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冯俏彬:2022年积极的财政政策展望与思考

2022-03-04 | 来源:中国财政微信公众号 
时间:2022-03-04   来源:中国财政微信公众号
  中央经济工作会议指出,在世纪疫情冲击下,百年变局加速演进,外部环境更趋复杂严峻和不确定,2022年我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力,做好2022年经济工作要稳字当头、稳中求进,继续实施积极的财政政策。
  2022年我国经济面临下行压力,对积极的财政政策有现实需求
  2022年将是重要的结构调整期。国际上看,中美双方博弈竞争的基本格局不会改变。全球供应链向区域供应链的调整重组已成定局。去年对全球经济产生广泛影响的供应链危机和大宗商品价格过快上涨的问题今年还将持续,欧美主要经济体财政货币政策从量化扩张转向逐步收缩,这些都会对我国经济产生程度不同的影响。
  从国内三大需求的情况看,由于预期不稳、信心不足,民间投资可能继续保持相对低迷的状态。消费方面仍然会受到疫情散发的不确定影响,消费环境整体而言仍将处于复苏和不稳定期,对于经济增长的支撑作用有限。进出口方面,在中美关系有所回暖的背景下,今年进口将有所增加,而出口难以维持去年超预期的增长势头,对于经济增长的拉动作用较去年可能会有所下降。简而言之,今年要稳住宏观经济的大盘,保持经济运行在合理区间,仍然需要政府投资起到“稳定锚”的作用,仍然对于积极的财政政策有巨大需求。
  中央经济工作会议同时指出,2022年积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续。所谓“精准”,就是要求政府投资要更加突出“有为”和“有效”。“有为”是指要提高与我国经济数字化转型、绿色转型的适配性,重点投向与之相关的基础性、公共性支出,并适当调整投资主体和债务结构。“有效”是指积极的财政政策释放出来的巨量资金,既要用得出,还要用得好,要改善和提高资金与项目之间的适配性,在数量上和性质上都要“资金跟着项目走”,才能更好发挥出政府投资对经济增长的稳定作用。更加突出“有为”和“有效”,对积极的财政政策的总量、结构、投资主体、绩效都提出了新的要求。所谓“可持续”,就是要统筹好发展与安全,兼顾好现在与未来、需要与可能、愿望与能力、理想与现实等多重关系,妥善管控债务规模与结构,既为“稳增长”“促发展”“惠民生”提供足够的资金支持,同时也要防止财政能力的过度透支。
  2022年财政支出要保持一定的强度,适度超前开展基础设施投资
  2021年我国财政收入形势较好,1—11月累计,全国一般公共预算收入191252亿元,同比增长12.8%。综合研判,今年上半年我国财政收入有望继续保持较好增长态势。目前我国财政赤字率不高,2021年为3.2%,远低于世界主要经济体。政府债务虽然绝对量达到46.55万亿元(2020年),但占GDP的比重(负债率)为45.8%,低于国际通行的60%警戒线,风险总体可控。这些都为2022年继续实施积极的财政政策打下了良好的基础。
  2022年财政支出将保持适当的强度,并且“靠前发力”,支出进度将进一步加快,以充分发挥财政政策对稳增长的支撑作用。预计2022年我国政府支出规模、债务规模将有所增加,特别是地方政府专项债仍然将保持较大力度,总规模可能不低于去年的水平。由此释放出来的巨量资金,将主要用于扩大政府支出、增加政府投资,适度超前开展基础设施投资。从投资方向上看,既包括加快城市管道老化更新改造这样的民生项目,也将重点围绕数字化转型和绿色转型这两条高质量发展的主线,以各类“新基建”为主体,面向未来、面向全局,突出基础性、公共性,短期为稳增长做贡献,中长期为我国经济社会高质量发展夯实基础。
  需要指出的是,在积极的财政政策释放出巨量资金后,对各级地方政府的项目准备、实施、管理能力也将提出更高的要求。要进一步加强项目策划和储备,提高项目库的“容量”和“质量”,防止“钱等项目”或资金与项目“分家”。要进一步强化项目与资金之间的匹配程度,保证项目建成后能有一定的收益和现金流。要做好项目管理,努力提高项目的投资绩效。总而言之,要坚持形成有效投资,确保形成实物工作量,切实将宝贵的财政资金用到“稳增长”的刀刃上。
  2022年要继续实施结构性减税降费政策,提高政策的精准性
  自2015年以来,我国每年都推出力度不同的减税降费政策。据统计,“十三五”期间,我国累计减税降费金额达到7.6万亿元,有力支持了经济社会的发展。2021年持续实施减税降费政策,预计全年为市场主体减负达到1万亿元。2022年为了继续做好“六稳”“六保”工作,我国将继续实施减税降费政策,但与过去相比,2022年的减税降费将体现两个“更加突出”。
  (一)更加突出减税降费政策的精准性和针对性,主要瞄准中小微企业、个体工商户、制造业等国民经济运行和产业链、供应链中的重点环节、薄弱环节实施有针对性的政策扶持。这主要是因为在当前疫情冲击还没有完全过去的背景下,中小微企业、个体工商户仍然是受经济下行影响最大的部分,而它们直接关系着稳定就业和老百姓生计,是实施“六稳”“六保”政策的关键环节。疫情发生以来,制造业虽然率先恢复,但去年受到国际大宗商品价格、国际运价等大幅度上涨的影响,特别是面对全球供应链重组的压力,也需要相应的政策扶持以强基固本。
  (二)更加突出结构性,努力将短期的减税降费与完善我国税收制度的长远需要结合起来。一是延续并完善部分已经出台的减税降费政策。前几年,我国出台了不少支持小微企业的税收优惠政策,有些政策在2021年年底到期,为了做好“六稳”“六保”工作,可将这些政策延期。继续执行小规模纳税人增值税优惠政策,对月销售额未超过15万元的纳税人免征增值税。继续执行小型微利企业所得税优惠政策,对年应纳税所得不超过100万元的部分,按2.5%计税;超过100万元但不超过300万元的部分,按10%计税。二是进一步加大增值税留抵退税的政策力度。增值税的留抵部分,本质上是企业的资金占用。加大增值税留抵退税的改革力度,既能显著减轻企业负担,也有利于规范和优化税收制度。今年,可适应形势需要,加大留抵退税力度,做到应退尽退。适当降低政策门槛,让更多的市场主体能够享受政策。比如,按照目前规定,留抵退税需要满足连续6个月有增量留抵税额,而且纳税信用等级要为A或B,但一些新开办企业纳税信用等级较低,无法及时享受政策。对此可出台针对性的解决办法。三是适当扩大研发费用加计扣除比例政策的受益面。为了支持制造业的发展,鼓励经济“脱虚向实”,去年我国已经将制造业企业研发费用加计扣除比例从75%提高到100%,同时允许企业提前享受,收到了很好的效果。今年可扩大这项政策的范围,使各类科技型企业都能享受,以加快促进技术进步,带动全社会加大研发费用的投入。对扣除的费用也可考虑适当扩大范围,将合理的间接费用一并纳入,以放大这项政策的实施效果。四是适当减轻中低收入群体的个人所得税。日前,国务院常务会议已公布了三项政策:将全年一次性奖金不并入当月工资薪金所得、实施按月单独计税的政策延长至2023年底;将年收入不超过12万元且需补税或年度汇算补税额不超过400元的免予补税政策延长至2023年底;将上市公司股权激励单独计税政策延长至2022年底。这三项政策预计可为社会减负1100亿元。另外,为适应我国人口结构变化,还可考虑提高三孩养育、养老保险费用扣除标准。五是坚决治理乱收费。近年来,国家持续治理乱收费,极大地降低了社会交易成本,优化了营商环境,但个别地方仍屡禁不止,有的还花样翻新。乱收费会严重抵消减税降费政策效果,加重企业负担,影响企业信心和预期。要标本兼治,持续治理乱收费。要严禁擅自设立收费项目、提高征收标准、扩大征收范围,发现一起,处理一起。要进一步加强对行业协会商会收费的规范管理,并用市场化的方法推动经营性收费趋于合理。
  2022年要统筹好发展与安全的关系,始终保持好我国财政的可持续性
  当前和未来一个时期,百年未有之大变局仍将处于加速演化期,大国关系与国际地缘政治频繁变化,数字化和绿色转型也以摧枯拉朽的速度重新定义人类社会习以为常的生产和生活方式,极大地增强对未来的不确定性。从国内的情况看,我国经济数字化转型处于起步阶段,绿色转型更是任重而道远,多年积累下来的结构性矛盾、问题风险也需要有序化解。与此同时人民群众对于美好生活的期待不断丰富,对能买得起的住房、优质教育医疗、良好生态环境的需求越发强烈,对实现基本公共服务均等化的呼声更加高涨……所有这些,都将转化为对政府财力的现实需要。中长期而言,财政可持续面临压力。
  要进一步统筹好发展与安全、长期与短期的关系,保持好我国财政的可持续性。在“稳字当头、稳中求进”的总要求下,2022年积极的财政政策在扩大支出的同时,要更加注重精准,更加注重提升效能。一是要处理好“扩支”与增效之间的关系。扩大支出不是所有的支出都同步增加,财政支出结构同样要有增有减、有保有压。要突出财政支出的重点,主要支持国民经济和社会发展急需,同时又对长远发展有益的科技、创新、能源转型、制造业发展、粮食安全等方面。二是要始终坚持党政机关过紧日子,原则上不增加一般性支出,继续严格控制“三公”经费,严格执行各项经费开支标准,严禁各类楼堂馆所和形象工程建设支出,严禁铺张浪费和大手大脚花钱,厉行节约办一切事业。三是要进一步严肃财经纪律,对财政收支中的各类违规违纪现象严格查处,坚决制止。四要实施好全面预算绩效管理,将绩效要求落实到每一分钱上,推动绩效管理向纵深发展。五是要加强地方政府债务管理,坚决遏制新增地方政府隐性债务,对各类新增隐性债务行为,发现一起、查处一起、问责一起,终身问责、倒查责任;稳妥化解隐性债务存量,完善常态化监控、核查、督查机制,对各类隐性债务风险隐患做到早发现、早处置,牢牢守住不发生系统性风险的底线。六是要加快预算管理一体化建设,用好大数据,使其在财政管理中发挥重要作用,全面提升财政管理现代化水平,发挥好财政对国家治理的基础和支柱作用。
  对我国积极的财政政策的几点深层次思考
  1998年,为了应对亚洲金融危机的冲击,我国首次推出了积极的财政政策。从那时到现在,时间已经过去了二十多年,积极的财政政策也已实施了二十多年。总体而言,积极的财政政策为稳定经济增长、促进产业发展和区域协调、“保稳定”“惠民生”等作出了巨大贡献。但客观地讲,二十多年来国际形势风云变化,国内经济也从高速增长转向了中高速度背景下的高质量发展。“积极”二字,早已不能完全涵盖各个年度财政政策层面的细微变化。随着积极的财政政策的长期实施和难于退出,一些深层次的问题和矛盾逐渐积累且有所放大,已带来了一些操作层面的两难和多难问题,对此需要引起高度重视。
  (一)如何处理好名义赤字率与实际赤字率之间的关系。长期以来,我国财政赤字率均维持在欧盟《马斯特里赫特条约》所设定的3%左右。即使2020年面临百年未有疫情的严重冲击,当年也仅上升到3.6%。2021年随着经济有所恢复,赤字率随之回调到3.2%。预计2022年仍然将保持较低水平。但也应看到,目前我国赤字率是以一般公共预算的收支数为计算基础,与国际上全口径政府收支的计算惯例不完全符合。以2020年为例,采取国际统计标准的赤字率为6.18%。名义赤字率较低,一方面有利于保持和提高我国主权债务评级,降低融资成本,但另一方面可能高估财政实力,进而产生不切实际的“债务期待”。因此,以发展的眼光看,逐渐调整我国赤字率的计算口径,促进名义赤字率与实际赤字率的逐渐收敛,是今后财政工作必须面对的一项任务。
  (二)如何处理好债务规模与债务结构的关系。2020年,我国政府债务余额与GDP之比(负债率)为45.8%,虽然与国际通行标准相比,仍然在可控与安全范围内,但目前存在三大突出问题:一是各级政府债务还本付息的支出越来越大,负担越来越沉重,已成为新形势下新的财政“刚性支出”。以2020年为例,当年债务付息支出为9829亿元,同比增长16.4%。2021年,全年还本付息将达到3.6万亿元,其中需要偿还到期利息9300亿元。二是结构性压力突出。国债与地方债结构不合理,前者轻、后者重。一般债和专项债结构不合理,前者轻、后者重。显性债和隐性债结构不合理,前者轻、后者重。三是地方政府专项债限额大量结余。在实际工作中,很多地方政府反映专项债“不好用”,没有足够的项目与之匹配。
  结合今后一个时期的国际形势变化和国内一系列重大战略任务的安排布置,可能需要在适当的时候对债务结构进行调整,适当增加国债,调减地方债;适当增加地方政府一般债,调减专项债务,同时严格控制各类隐性债务,以此平衡好上述各类债务之间的关系,保证在债务总量继续扩大的同时,结构上更加平衡,更加稳定。
  (三)如何处理好结构性减税与结构性增税之间的关系。经过“十三五”时期大规模减税降费之后,目前我国财政实力与支出前景已不具备继续实施大规模普惠性减税降费的条件,但经济形势、产业发展、区域协调等始终对结构性减税提出现实需要。从我国税制结构上看,从间接税为主向直接税为主的转型迄今并未完成。以2020年为例,在当年全部税收收入中,直接税和间接税的比重分别为32.94%和44.60%,与2016年31.57%和39.07%相比,间接税占比提高近5个百分点。在税制转型过程中,所得税的不断完善,房地产税的陆续到来都会在一定程度上产生加税的效果。如何在保持宏观税负基本稳定的前提下,平衡好结构性减税与结构性加税之间的关系,也是今后财政工作中必须严肃对待的大事。以企业所得税为例,加税和减税的需要同时并存。一方面,近年来因为连续出台对小微企业的所得税优惠政策,社会上已形成了对小微企业低税甚至无税的认知惯性,今后应考虑将类似政策从制度上固定下来,以激发市场主体活力,增强社会预期。另一方面,由于多年来累积的大量税收优惠,很多企业实际承担的所得税率远低于25%的名义税率,部分大企业的实际税负甚至不足10%。随着新一轮国际税收改革的呼之欲出,特别是15%的全球最低税率将于2023年正式实施,这势必要求我国提高某些企业的实际税负。很多行业、企业以及商业模式,经历多年的快速发展后,即使是25%的企业所得税税率事实上已难以对其利润水平进行合理调节。未来,如何根据我国经济社会发展的实际需要,既将近年来受到社会广泛欢迎的小微企业所得税优惠从制度上固定下来,也适当提高一些需要重点调节的行业、企业的所得税税率,做到有增有减,增强我国财政经济制度的弹性和韧性,促进纵向公平,需要深入思考。
  (作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长)
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